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规范人类生活的各种制度，越是发展，越是理性化。在民主政治条件下，任何制度建构都必然通过文字将其规范下来，形成相应的制度文本，即法律文件。所以，现实中的任何制度，都首先在文本之中，其次在实践之中，从而形成文本制度与实践制度差异。这种差异的根由在于制度背后的行动者。行动者的观念、价值取向，利益结构以及权力关系，都将直接影响制度的实际运行效度。由于实践制度的实际运行，也往往要通过相应的文件来表达，而制度运行的直接行动者将决定文件的具体表达。所以，制度运行所产生的文件将对实践制度运行的效度产生深刻的影响。本文将通过对全国人民代表大会预算审查制度所形成的预算审查报告的分析和考察，来分析行动者与制度效度之间的关系。