改革开放以来，我国进行了三轮规模较大的税收制度改革，即1983年、1984年的两步“利改税”；1994年的全面税制改革和目前正在进行的“分步税收改革”。然而从税收法律体系层面看，截至2004年，现行有效的具有法律效力的规范性文件只有四部；具有行政法规效力的规范性文件有30部左右；具有部门规章效力的规范性文件有50部左右；具有部门规章以下效力的规范性文件有5000部左右。中国税收法律这种整体效力级次之低的现状实属世界罕见，这与宪法确立的我国要建立社会主义法治国家的最高准则是不相适应的。究其原因，主要是由于没有处理好税制改革与税收立法的关系以及没有确立评价税制改革质量的标准所致。本文力图阐明税制改革过程就是税收立法过程，从而税收立法的质量与效率是评价税制改革的质量标准这一命题，以提高税制改革与税收立法的质量与效率。