自2012年GDP增速跌破8%以来,中国经济开始进入"新常态",但是与经济新常态相比,财政新常态显得更为紧迫。在经济增长速度下降的同时,财政收入的下降速度更快,2015年的财政收入增速仅为5.8%,而2016年财政预算收入增速仅为3%,财政收入呈现"断崖式"的新常态。财政收入的急速下降带来了地区间差距的凸显,一些省份的财政收入出现了绝对额的大幅度减少,这对传统的中央地方财政关系提出了挑战。第二个关乎中央地方财政关系的因素是于5月1日全面推开的"营改增",即将属于地方收入的营业税改为中央地方共享的增值税,由此带来的是对增值税分享比例调整的紧迫性。第三个因素则内嵌于1994年的分税制改革,那次改革集中于调整财权在中央和省份间的分配,而忽视了对事权的改革,导致事权过度下移,中央财政过去采用转移支付的形式弥补纵向的财权事权不对称,但是随着经济的发展,一些新的事项亟待更高层级的政府进行统筹管理,例如跨界环境污染、与人口流动相关的社保等等。本报告系统总结了我国现阶段的央地财政关系现状,回顾了央地财政关系的演进脉络,并横向对比了其他发达国家的成功经验。我们基于现有的文献研究,综合评价了我国财政转移支付制度的成就与弊端,发现财政转移支付在基本公共服务均等化、促进地方经济增长等方面作用不明显,并且还产生了一系列负面作用,例如政府规模膨胀、地方税收努力下降等等,但是却间接促进了地方的统一市场建设,这实际上意味着不能以传统的眼光看待我国的财政转移支付制度,财政转移支付在中国还发挥着调节政府间治理的职能。本报告重点研究了"营改增"对我国央地财政关系的冲击。首先,我们评估了"营改增"对企业税收减负和产业间分工的影响,发现"营改增"能够降低关联企业的实际税负,同时促进企业的专业化生产;其次,我们分析了"营改增"对财政收入的影响,发现"营改增"从两方面减少了财政收入,一是直接减少了服务业企业的税收收入,二是通过增加制造业的进项抵扣,减少了现有制造业的税收收入;最后,针对"营改增"后期的中央地方收入划分,我们模拟了三种增值税分享比例的方案,即五五开、六四开和维持现状+下放消费税,发现总体上维持现有增值税75:25分享比例,同时将消费税下放给地方政府,是一种更可行的方案;虽然五五开最接近现有的中央地方财力分布,但是不可避免带来了地区间的差异,制造业发达地区会从五五开中获益,而服务业发达地区则会严重受损,例如北京的潜在收入会下降23%。为了建立财力与支出责任相匹配的中央地方关系,本报告提出"三步法"。第一步是改事权,总体的方向是将一部分涉及区域性和民生性的事权上收到中央财政,同时要对行政机构进行配套改革。第二步是建立地方税种,重点是要推进房地产税的立法,我们评估了房产税对地方财政收入的潜在贡献度;以及要赋予地方政府充分的举债权。第三步才是划分中央地方收入,我们提出要以分税种替代税收分成,建立真正意义上的分税制,减少税收分成对地方行为的扭曲,同时要将消费税下放为地方税种,充实地方主体税种。在完成上述"三步法"改革之后,针对一些地方的收支不抵现象,中央财政再以转移支付的方式予以弥补。本报告最后针对转移支付制度提出三方面改革方向:首先是要借着调整央地财政关系的契机,分步取消税收返还,将现有税收返还并入到一般性转移支付。其次要增加一般转移支付的份额,特别是均衡性转移支付的份额,将现有一般性转移支付中用于弥补财力的子类并入到均衡性转移支付,同时尝试将均衡性转移支付与某一个特定的税种挂钩,保证其可持续增长。最后是要改革现有的专项转移支付制度,一方面要归并清理专项项目,做到同一类项目来自于一个部门,避免交叉重叠;另一方面要保留部委对专项项目的分配权,从而发挥专项转移支付在部门"条条"治理中的核心作用,部委通过"胡萝卜"对地方相关事务执行情况进行奖惩,从而落实国家层面的政策措施。财税改革"牵一发而动全身",涉及到政府与市场、中央与地方、收入与支出等多个维度,本报告认为央地财税关系的改革一定要有顶层设计和统筹考虑,各项改革之间必须要有先后承接顺序,不宜为解决现阶段的问题而仓促制定单个方向的改革方案。