在全球性的人口老龄化发展趋势下，中国于20世纪60年代中后期开始了人口老龄化进程，并于1999年迈入老龄化社会。中国的人口老龄化具有老年人口绝对数量大、发展速度快、老龄化超过现代化、地区发展不平衡的特点。“银发浪潮”来袭，高龄、失能、半失能老年人数量持续增长，由于家庭结构核心化、家庭人口规模小型化、家庭代际人口的空间分离，家庭的照顾功能逐渐弱化，中国城市老年人的照顾和护理问题日益突出，随着人口老龄化程度加深，城市养老服务需求规模扩大且需求内容日益多元化。养老服务的供给问题给城市养老服务事业带来了前所未有的严峻挑战，将成为影响中国经济社会发展的全局性问题。城市养老服务合作供给是社会福利社会化供给问题。以多中心为特征的福利多元主义，倡导社会共同承担福利责任，强调发挥志愿部门和商业部门等在社会福利供给方面的作用。关注普遍公共利益的公益性社会组织，凭借其贴近基层、灵活性、创新、低成本等组织优势，成为养老服务社会化供给中的重要主体。善治理论为指导和优化政府与公益性社会组织合作供给养老服务提供了理论分析框架。作为治理的理想和最佳状态，善治主张国家与社会结成合作治理系统，强调国家与社会之间的充分合作，相较于传统垂直式的科层管理模式，国家与社会的合作治理模式呈现出纵向权力线与横向行动线相互交叉的网络化结构特征，具体表现为政府与公益性社会组织合作共治，主体间沟通协调，管理方式多样化，以善治理论解释并指导政府与公益性社会组织的合作治理实践，有助于提升养老服务的合作供给效能。善治视野下政府与公益性社会组织合作供给养老服务以善治，即老龄群体公共利益最大化为价值追求，养老服务领域政府与公益性社会组织的合作治理，成为从善政走向善治的现实基础，有助于扩大养老服务供给规模，提供更加全面和有针对性的服务，从而增进老年群体的社会福利。合作供给城市养老服务的本质是社会管理权由政府向公益性社会组织分散化配置，通过授权，政府致力于养老服务资金筹措和监管、政策和规则体系的制定，养老服务绩效评估；公益性社会组织倡导性地参与养老服务的政策制定，并负责养老服务的直接生产。城市养老服务供给权力的合理配置和授权，有利于将合作主体的组织优势联结起来并扩大集体行动的整体效应，从而体现了公共权力的理性发展。而且，合作供给城市养老服务，能够发掘公益性社会组织整合并充分利用各种社会资源的潜能，有助于养老服务资源的优化配置，从而实现城市养老服务供给的精细化，即城市养老服务的高质量和低成本供给。此外，养老服务需求扩大化和复杂性是政府与公益性社会组织合作的现实动因，因此，城市养老服务合作供给中以养老需求为导向输出服务，有利于提升老年人的满意度和幸福指数。基于对互补性资源的需求和战略性相互依赖，政府养老服务经费支出与公益性社会组织活动规模呈现正向关系，体现了政府与公益性社会组织合作伙伴关系的高主体相关性。通过综合运用合同制、项目申请制与补贴资助制，最大限度地开发、配置、利用养老服务资源，有利于实现政府与公益性社会组织更为充分的合作目标，即善治。在人口结构老龄化，家庭核心化、小型化与空巢化的社会环境下，中国城市养老事业有必要发展社会化养老服务，通过政府与公益性社会组织合作供给养老服务，满足扩大化与复杂化的城市养老需求。公益性社会组织的公益目标、活动范围及组织功能与中国执政党的宗旨、政府的公共服务职能目标相契合，以“公民本位”为价值目标的服务型政府，赋予了公益性社会组织民主参与公共服务的正当性权利，扩展了公益性社会组织的发展空间；社会养老服务体系建设中明确提出要充分发挥专业化社会组织的力量，不断提高社会养老服务水平和效率，由此，服务型政府与社会养老服务体系的建设成为城市养老服务合作供给的政治环境。中国经济的持续高速发展得益于人口结构转变过程中带来的人口红利，在宏观经济总量积累的前提下，通过公共税收机制，政府汲取了更多的公共财政资源。此外，发行福利公益彩票能够筹集社会闲散资源，政府的税收和公益彩票筹资共同成为城市养老服务的重要资金来源，因此，人口红利与福利彩票发行成为城市养老服务合作供给的经济环境。“以孝为先”的家庭伦理，“尊老尚齿”的社会风尚和“以民为本”的保障理念共同构成了中国的尊老敬老文化，通过指导和规制个人、家庭、社会、政府的养老行为，使老年人得到应有的尊重；和合文化下形成的包容性整体思维能够协调政府与公益性社会组织的紧张关系，有利于为老年人提供无缝隙的优质服务。因此，中国传统尊老敬老文化与和合文化成为城市养老服务合作供给的文化环境。城市信息化推动了政府信息化与网络民主的发展，有利于提高政府的管理效率，并通过网络技术平台实现政府与社会的互动，从而提升公共决策的科学性和民主性。在社区居家养老服务中依托信息化养老服务平台，建设虚拟养老院，有助于整合社会为老服务资源，为老年人提供人性化、社会化及个性化的服务，有助于改善老年人的生活质量。由此，城市信息化与信息化服务平台成为养老服务合作供给的技术环境。正是在人口老龄化的社会背景下，基于政治环境、经济环境、文化环境、技术环境的支持，使中国语境下政府与公益性社会组织合作供给城市养老服务成为可能。通过对中国城市养老服务领域政府与公益性社会组织合作案例的现实考察与比较分析，由点及面地探讨中国城市养老服务领域政府与公益性社会组织合作供给的现实效应与共性问题。现阶段，中国城市养老服务合作供给的现实效应表现为能够降低养老服务供给成本，提高服务供给效率；能够以老年人服务需求为导向提供养老服务，提升服务满意度；来自政府的支持和信任，能够促进公益性社会组织发展。然而，城市养老服务合作供给的困境主要表现在政府针对养老服务的资金投入规模小，制度化的保障机制不健全；合作程序规范化程度低；公益性社会组织能力不足等。政府与公益性社会组织合作供给城市养老服务的理想状态是政府与公益性社会组织构成开放的整体系统，在集体行动过程中主体间资源相互匹配、文化相互融合、目标相互促进，以最大限度满足老年人的养老需求，实现养老福利最优化供给的整体效应。针对目前养老服务合作供给的困境和不足，元治理理念主张在一个多元权威并存的治理体系中，政府要承担起元治理角色，发挥社会治理的主导作用。元治理重新强调了政府的重要性，要求转换政府的角色，并提升政府在“元水平”的治理能力。从元治理的视角出发，政府有必要完善政府与公益性社会组织合作供给城市养老服务的法律保障；提升政府财政支持养老服务的政策保障；健全城市养老服务合作供给的监督评估体系；建立公益性社会组织参与养老服务公共决策的机制保障；增强公益性社会组织提供养老服务的能力建设；培养城市养老服务合作供给中政府元治理能力，继而走向城市养老服务合作供给协同增效的善治目标。