公共政策是政府实践公共管理活动的重要手段,它是连接社会和政府的纽带,各级政府正是利用一系列公共政策,来完成对社会各个领域事务的管理。政策的导向功能是指政策引导人们的行为或事物发展朝着政策制定者所期望的方向发展。导向功能所包含的重要内容就是规定目标、确定方向,即通过教育指导、统一认识把社会生活中表现出的复杂的、多面的、相互冲突的潮流纳入界面清晰、目标明确的轨道,使社会有序发展。好的公共政策能够服务于经济发展、提高全民福利。因此,对于公共政策的研究便是对政府进行公共管理活动的研究。随着我国经济持续的的高速增长,航空运输作为一种高效便捷的出行方式,被越来越多的人接受,民航运输业在我国综合交通运输体系中的地位也不断得到提升。然而,在高速发展的背后,一直困扰民航发展的航班延误问题也在不断地增加和升级。为了进一步加强行业管理维护消费者的权益,促使航空公司提高航班正常率,进一步提高航空公司的信誉和竞争力,中国民航局在2004年6月26日出台《对国内航空公司因自身原因造成航班延误给予旅客经济补偿的指导意见》(以下简称《指导意见》),并从2004年7月1日起正式实施。然而,《指导意见》的出台非但没有实现既定的政策目标,反而加剧了航空公司与旅客的矛盾、冲突,甚至出现了部分旅客在遇到航班延误后要求高额赔偿、大闹机场、占用飞机等过激行为,严重干扰了民航运输的正常秩序。航空公司普遍对该政策反应平淡,航班正点率也并未见明显起色。政策系统是由政策主体、政策客体及其政策环境相互作用而构成的社会政治系统。政策系统是政策运行的载体,是政策过程展开的基础,对政策系统的研究是进一步研究政策过程的前提和出发点。针对《指导意见》政策失灵,本文依据政策系统理论为分析政策执行困境的逻辑起点和分析思路,运用理论分析与实证分析相结合的方法,对政策执行困境及其产生原因进行了分析,并逐一给出了对策。全文共分为五部分：第一章,介绍了本文选题的背景、研究意义,梳理了国内外有关公共政策尤其是公共政策执行失灵方面的文献,阐述了本文的研究内容和研究方法及用到的政策分析理论和几个基本概念；第二章,通过对《指导意见》的政策目标的和执行现状的对比分析,指出了政策遭遇到了执行困境；第三章,分别从政策本身、政策主体、政策客体以及政策环境四个方面详细分析了政策执行困境产生的原因；第四章,针对政策遭遇的执行困境提出了自己的建议和策略；结语,对研究结论做了归纳总结,并创造性的提出在实际的应用中应结合权变对以上的对策综合利用以达到最佳的政策效果,由于政策主体在政策活动中起决定性作用,提高民航局对民航事务的决策能力对改善民航运行环境、服务公众出行至关重要,同时建立一个公正有序、守信互助的社会和培育有责任感的公民有助于政策的有效执行。