“耗羡”主要是指封建王朝在正赋之外加征的一种附加税。封建社会前期赋税以实物征收为主,粮食在运送途中会有折耗和脚费,地方官吏依此为借口会额外多征,耗羡由此产生。封建社会晚期,随着商品经济的发展,白银作为征收赋税标准取代实物登上历史舞台。百姓在缴纳赋税时为散碎的银两,而各地汇总户部,存入国库时必须将碎银熔炼成一定规格的银锭,在熔炼过程中难免有折耗,这种以损耗为名加派的赋税称“火耗”。火耗征收兴盛于明一条鞭法后。清初,鉴于明灭亡的惨痛教训,清统治者将执政主要领域集中于财政改革方面,雍正初期实行的“火耗归公”是清朝改革事业发展的顶峰,火耗归公改革之后,各省官员获得向中央解送的正项钱粮征收一定比例的附加税的权利,为各省官员提供了充足的养廉银,避免了官员靠搜刮百姓,提高了官员的自律性,一定程度上消除了官员的腐败现象。将征收上来的火耗留存地方经费开支,便于地方官员对本地的工程建设作长远规划。保障地方公共事业建设有充足的收入来源。同时,地方亏空补足,解决了当时最迫切的财政问题。然而,雍正时期的火耗归公改革,并未形成严密的财政管理体制,作为一项解决地方临时的补救性措施,缺乏相关制度上的检查与规范,且各省督抚在火耗的征收和动用上有相当大的支配权。雍正后期,伪造耗羡清册、各种因官吏弄虚作假的火耗侵贪事例层出不穷。滞留已久的矛盾和缺陷令雍正帝必须做出新的应对策略。于是,雍正十三年,他饬令清查各省火耗,造册送达户部核销。乾隆即位后,进一步规范火耗问题,乾隆五年,开始厘定《耗羡章程》,到乾隆十三年,《耗羡章程》正式出台全国,《耗羡章程》的厘定,标志着火耗问题真正以国家制度形成实现。,中央政府进行统一管控,制定明确的规章制度,中央彻底收归各省对耗羡征收和动支的权限。