“土政策”是一个很容易理解的现象,但又是一个难以准确界定的概念。现有的比较有意义的定义主要是从传统的体制背景、政策功能以及政策执行的角度出发的。本文在总结现有定义和分析的基础上,引入结构性的“政策边界”的概念,即假设政策都存在其相应的政策边界,继而认为“土政策”是对一定政策边界的冲击和突破。政策边界则包括政策权力边界、利益分配边界和实体性规范同政策执行的边界,再加上全球化进程对政策边界相关因素的实际影响,从这些不同的纬度分析政策边界存在的可能性,继而界定“土政策”实际存在的方式。现实中的很多案例显示出“土政策”在地方政府和部门的政策行为上的所具有的特点。招商引资领域内频繁出现的环评“土政策”,是地方政府在发展与环保之间政策失衡的结果,这样的“土政策”代表了地方政府的政策失效。“铁本”事件的案例,一方面让我们再次强调了地方政府的政策行为不能超越规则限制的底线,另一方面也让我们重新审视:政策边界的对地方发展的“土政策”的限制本身可能存在着问题。温州模式发展的案例,则是从一个正面的视角,说明了“土政策”在符合地方发展方向、缓解政策边界压力、协调地方发展与政府利益以及通过非正式制度的方式促进合理的政策“路径依赖”形成的方面,可以被视为一种特殊的政策工具。从规范和经验两个方面来看,“土政策”的优势就在于它符合现代政府发展中的治理理念,即在补充政府合法性权威、提高政策体系的整体效能以及减少改革发展的成本方面有着独特的治理性优势。同时“土政策”本身的缺陷以及存在的惯性也会导致政府合法性不足和扰乱政策体系等方面的问题与缺陷。同时在发展的视域下,政府体制结构的变化、政府行为模式的变化、政府政策价值取向的变化以及政府的国际环境的变化又都会对地方政府和部门的“土政策”产生在发展上的实质影响。总之,“土政策”是特定的政策边界塑造的结果,受到政策边界上相关因素的影响、也在一定程度上起到推动政策边界本身变革的功能。它未必如多数研究者所言,集中于消极的、否定性的对政策制定、政策执行、政策监督和优化的阻滞,在宏观的动态的视角下,“土政策”有着更为广泛的治理功能和发展效应。对“土政策”的分析应采取一种中性而辩证的视角。