实现恰当的激励是确保地方政府主动作为的关键,分税制改革后,以财政分权为核心杠杆的纵向激励机制极大地激发了地方政府发展经济和汲取收入的积极性,实现了多年的GDP和税收收入高速增长。然而,中央政府对地方政府税收努力的激励依然存在激励不足和激励扭曲的问题。在地方主体税种缺失以及减税降费的背景下,地方政府财政收支矛盾加剧,进一步增加了激励地方政府税收努力的必要性。地方政府税收努力激励机制的优化涉及地方税收体系构建、转移支付制度调整以及纵向地方政府间税权配置,既是建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系的重要一环,又是解决地方政府财政困境、建立激励型财政体制的重要举措,具有牵一发而动全身的效果。评估全面“营改增”改革、纵向政府间税权配置以及转移支付制度等因素对地方政府税收努力的激励效应是学术界关注的重大课题。现有文献尚缺乏对地方政府税收努力激励机制的系统性研究,对市县级政府税收分成与税收努力之间关系的探讨较少,且关于转移支付影响地方政府税收努力的研究并未达成一致结论。基于此,本文遵循“提出问题-理论探讨-经验检验-政策启示”的研究思路。首先,梳理地方政府税收努力激励机制构建的相关理论,探讨全面“营改增”改革、税收分成体制和转移支付制度影响地方政府税收努力的理论模型和内在机制。其次,在测度地方政府税收努力程度的基础上,提出地方政府税收努力激励机制的现状。接着,运用双重差分、双向固定效应、断点回归等方法对全面“营改增”改革、市县级政府税收分成以及县级转移支付对地方政府税收努力的激励效应展开评估,并延伸到对企业税负的影响,以全方位多层次的评估地方政府税收努力的激励。最后,基于全文的研究结论,提出进一步优化地方政府税收努力激励机制的路径。主要研究结论如下:第一,探讨了地方政府税收收入、税收努力程度以及激励机制的现状。对地方政府税收收入的规模、结构以及质量的现状分析表明,地方政府税收收入主要依赖中央地方共享税,地方自有税收收入下降。此外,地方政府的税收收入质量在各省份之间差距较大,部分省份存在来自不同产业的税收发展不平衡、税收收入可持续性不强的问题。从地方政府努力程度来看,地区间差异依然较大,在微观层面,不同规模、所有权性质以及不同行业企业的税负差异显著,不利于企业公平竞争。着眼于全面“营改增”后地方政府税收努力激励现状的研究显示,全面“营改增”推行后,营业税取消的财力损失无法完全得到补偿,在财政压力作用下,地方政府可能会提升其增值税税收努力程度。与此同时,增值税五五分成加剧了增值税横向分配效应,地区间税收努力激励扭曲程度加深。整体来看,地方政府税收自主权的降低会弱化其税收努力激励。现行多税种多比例的弹性税收分成深刻地影响着地方税收行为,税收分成比例的提升能够提升地方政府税收努力程度,但对税基流动性较强的税种分成同时带来了地方政府恶性税收竞争等税收努力扭曲问题。此外,描述性层面的直观证据显示,转移支付对地方政府税收努力具有逆向激励效应。第二,基于省级数据,以全面“营改增”改革推行作为自然实验,运用双重差分方法探讨了全面“营改增”改革对地方政府增值税税收努力的影响。实证研究表明,全面“营改增”改革的推行对地方政府税收激励产生了重要影响,受到改革推行冲击的地方政府显著提升了其增值税税收努力程度。调节效应显示,当地方政府面临的地方政府竞争激烈程度更大时,地方政府会出于“低税负”竞争策略降低其努力程度,使得改革对增值税努力程度的提升效应在地方政府竞争较弱的地区更为明显。此外,相对于中西部地区和财政自给率低的地区,改革对东部地区以及财政自给率高的地区的影响更大。来自上市公司的经验证据显示,全面推行“营改增”后,受冲击较大的地方政府提升了工业企业增值税实际税负,但并未提升所在辖区内企业所得税税负,表明地方政府倾向于提升增值税的努力程度以应对营业税取消的冲击,这可能是由于地方政府的增值税分成比例大于企业所得税。第三,基于市县级税收分成数据,运用双向固定效应模型探讨了税收分成对地方政府税收努力的影响。实证研究结论表明,税收分成对地方政府税收努力具有正向激励作用,地方政府的税收努力程度随着税收分成率的提高而提高。分税种来看,税收分成提升地方政府税收努力的效应在增值税、企业所得税以及营业税税收分成中均显著存在。调节效应显示,地方政府竞争会削弱税收分成对地方政府税收努力的促进作用,而地方政府面临的税收任务会提升税收分成对地方政府税收努力的促进作用。异质性分析表明,税收分成对地方政府税收努力的影响存在区域差异,无论是增值税分成还是所得税分成,对地市级政府税收努力的影响仅在东部和中部地区存在,在西部地区并不存在。基于税收调查数据的企业层面证据显示,税收分成显著提升了企业所得税实际税负,税收分成比例越高,企业所得税实际税负越高。同时,税收分成会造成不同规模、所有制和政治关联强度企业税负不均的问题。第四,基于县级政府转移支付数据,以1994年国家级贫困县的划设为准自然实验,运用断点回归方法探讨了县级政府获得的转移支付对地方政府税收努力程度的影响。实证研究结论显示,一般性转移支付和专项转移支付均显著降低了地方政府税收努力程度。基于中国工业企业数据库的微观证据显示,一般性转移支付和专项转移支付均降低了企业所得税实际税负;转移支付对企业实际税负的抑制作用,在执法弹性空间较大的税务机关所管辖的企业中更为明显。进一步地,考虑到可获得的县级政府转移支付数据年份较早的现实,为提高结论的代表性,本文基于2002-2017年的数据,探讨了中央对省级政府的转移支付对税收努力的影响。中央对省级转移支付影响省级政府税收努力的经验研究显示:一般性转移支付和专项转移支付依然均显著降低了地方政府税收努力程度。转移支付对税收努力的抑制作用,在财政自给率低、财政压力小以及贫困地区显著,在财政自给率高、财政压力大以及富裕地区并不明显。结合上述研究结论,主要从以下四个方面提出政策建议:第一,优化以共享税为主体的收入划分模式。全面“营改增”改革后推行实施的增值税五五分成过渡方案依然存在问题,有待优化增值税纵向分配机制和增值税横向协调机制。现行以企业所得税和增值税等税基流动性较强的税种为分成基础的分成模式造成了地方税源争夺等税收努力扭曲问题,要重塑政府间纵向财政关系,降低税基流动性较强税种的地方留存比例。从微观层面看,要清理地方税收政策,公平企业税负。第二,加快地方税收体系建设。分成对地方政府税收努力的激励效应表明,当地方政府的税收留存比例越大,其努力程度越高。不难看出,在拥有完全税权的地方税对地方政府具有更强的激励效应。从根本上减少地方政府对中央地方共享税的依赖程度以及通过招商引资争夺流动性税基的必要性既是缓解地方政府税收努力激励不足,同时是纠正税收努力激励扭曲的重点。在未来的税制改革中,应逐渐通过划分税种的分税模式替代现有的分税与分成并存的模式。因此,要从消费税、房地产税、环保税和资源税等税种出发,加快构建地方税收体系。第三,改进转移支付制度。研究结论表明现行转移支付制度对税收努力具有逆向激励,要通过将转移支付与地方的税收努力程度相挂钩、优化转移支付结构以及强化转移支付资金使用约束、监督与信息公开机制等方式尽可能地降低转移支付的负激励效应。最后,要结合优化政府间事权和支出责任划分、改善官员绩效考核机制、完善预算监督机制等配套措施,实现对地方政府税收努力激励机制的系统性优化。