过度开发草原是内蒙古自治区草原退化、沙化的直接原因,但不是根本原因。导致草原沙化的根本原因是制约人们行为的政策。“文革”结束后,在内蒙古自治区的历史上,草原产权制度一直不断更迭变化。1977年—1980年,重新实施“固定草牧场使用权”制度。“文革”结束后,内蒙古自治区逐渐摆脱“左”的束缚,在改革与实践中逐渐意识到加强草原保护的重要,重新提出“固定草牧场使用权,严禁草原垦荒”的要求。固定草牧场使用权,对草原生态、畜牧业生产及人民群众生活产生了重要影响。但该制度也存在一定的局限,在实践中并未得到有效的延续和发展。1981年—1985年,实施“草畜双承包”制度。受“家庭联产承包责任制”的影响,内蒙古自治区牧区借鉴农区的承包模式,采取将牲畜和草原承包到户的经营方式。该项制度的形成经历两个阶段:一是牲畜承包及牲畜作价承包阶段;二是草牧场划片承包到户阶段。将草牧场承包到户,推动了内蒙古自治区草原生态建设和畜牧业经济的发展。1985年—1995年,实施“草牧场有偿承包使用”制度。草原虽然已经划片按组承包到户,但草牧场责—权—利界定的并不明确,有些地区的草原仍然保持着共同利用的属性。同时,草原保护与建设缺少必要的资金投入,人们为追求经济的发展盲目扩大牲畜头数,导致草原建设的速度赶不上畜牧业经济发展的速度。将草牧场承包到户并收取一定的使用费,有利于保护草原责任的落实,符合草原生态环境发展的要求。1996年—2005年,实施草原“双权一制”。草原“双权一制”的落实,是固定草牧场使用权、“草畜双承包”责任制和草原有偿承包使用制度的延续和发展。该项制度的工作重点是解决好草场承包关系的长期稳定问题。