中国近代的地方自治是中国传统历史政治文化和近代西方宪政理论与制度相碰撞交汇的产物。北伐胜利结束“军政”后,国民党政权在“训政”的体制规制下推行地方自治。“训政”体制下的地方自治以一种独特的方式呈现出来。它并不是完整意义上的社会自治。它是一场由国民党政府主导的,以“民权”和“民生”为两大事务主题的地方动员建设和管理活动。动员民众参与社会重建,进行党义政治教育,维持政权统治秩序是这场活动的初衷所在。这场声势浩大的地方自治运动是国民党政权出于政权巩固需要而进行的基层制度建设活动和进行国家建设而做出的努力尝试。它是国民政府基层政权组织机构改革的重要实践,是国民党政权巩固手段和国家建设意图的明显表达。这一历史资源值得深入考察研究,它具有很高的历史资源价值和镜鉴启示意义。本文在对民国南京的历史档案和古籍资料搜集、整理和分析的基础上进行考察分析。在中国传统思想文化宝库里有着深厚的“自治”文化积淀。近代中西方政治文化制度碰撞与交融催生出晚清地方自治热潮并迫使朝廷做出回应。封建体制王朝无法逾越政治转型和国家建设的困境障碍。随着晚清王朝“大厦”被它的“臣民”推翻,催生政治意识萌发和社会事务参与的地方自治引起新生政权的重视。孙中山的地方自治与国家建设设计是:训政推行地方自治,实现向宪政过渡。南京国民政府在继承和修正总理的地方自治“遗教”的基础推行地方自治。在国民政府的主导下,首先以地方自治设置自治机构为先导,在县(市)以下普遍建立起区、乡和镇的自治公所,作为地方自治事务的主办机关。这是对传统中国“州县以下不设制”封建社会制度的一次“革命”。但“自上而下”的方式也给地方自治打上了官僚化的烙印。自治公所既是自治机构又是国民党政府的基层行政代理机构。地方自治机构建立的过程,也是行政权力、职能和机构向下渗透延伸的过程,地方自治陷入了行政化和官僚化的深渊。地方自治“民权”主题,一方面是改变民众身体上积弱积贫状态,并重点对民众进行政治教育和生活改造。另一方面是在国民党带领下进行所谓政治选举实践训练。“自上而下”的机构设置过程决定了“上主导下”的自治选举活动。区、乡镇的自治选举变成政府选择基层代理人员的“傀儡戏”。由于层级较多,最底层的闾、邻长选举活动成为地方自治过程中微弱的直接选举实践。“民生”作为民国时期地方自治的又一主题。南京地方自治实践中,在人口调查登记管理和社会民生救济活动等方面都取得很大成效。新生的国民党政权始终为巩固政权和维持统治秩序而努力。一方面,为了改变城市观瞻推行新生活运动,并对有伤社会风化的娼妓积弊进行严厉整治。另一方面,通过保甲管控来维持社会秩序。训政规划期结束后,地方自治面临一系列社会滞碍,国民政府推出“融保甲于自治”的管控政策,依托地方自治各级自治机构进行保甲编组,试图糅合二者。民国时期的地方自治在很大程度上改变了民国时期社会基层的社会政治结构,在基层社会建设和管理活动发挥了重大作用。国民党政府对地方自治的态度是认真的,但急切的控制以维持政权稳定的需求使国民党政权顾不上给社会“松绑”,地方自治最终被淹没在严密的保甲控制网中。