本文主要讨论了公用事业民营化的政府规制问题。公用事业所具有的民生必需性、公共利益性、不同程度的自然垄断性或公共(集体)物品属性,导致了法律对其调整的特殊性,并随着公用事业的发展自然衍生出“民营化”的趋势。公用事业具有三个特点即:一、不可替代性或替代性很小;二、公共性;三、一定的垄断性。因此从规模效益的角度而言,垄断的企业加政府必要的监管并非最佳保障公众利益方式,适度竞争的市场机制才能取得经济效益和社会效益的双赢,由此可以认为公用事业民营化之前的规制更为重要。以世界民营化大师萨瓦斯对民营化的定义而言,民营化意味着政府取消对无端消耗国家资源的不良国企的支持,从国企撤资,放松规制以鼓励民营企业家提供产品和服务,通过合同承包、特许经营等形式把责任委托给在竞争市场中运营的私营公司和个人。世界各国公用事业的经营模式基本可以分成三类:第一种模式是由政府直接投资、经营;第二种模式是采用合同外包的形式;第三种模式是公用事业的特许经营。到目前最为止我国公用事业采用第三种模式是最为常见的。特许本质上是政府以特别许可的形式通过签订行政合同对公共资源进行有效再分配并进行外围规制,最终实现公共利益之目的的一种手段,是作为行政许可下的一种特殊许可类型而存在的,是政府运用公权力在公共事业领域预防社会经济活动非法或不合理的(preventative)事前规制机制。公用事业特许经营并非完全的市场化,一方面政府给予企业相应的优惠政策与支持,另一方面,政府通过制定各种规制政策和行为约束以确保其社会效益最大化。公共利益是公用事业领域发动改革的最大动力,财政问题的解决是否与公共服务或公共产品质量的提高相挂钩是我们能够直观感受和判断的。通过必要、有效的市场竞争来实现资源的优化配置,虽然不能说这是最好的制度选择,但是市场竞争却可以预防最坏的情况——权力寻租、效率低下、公共利益受损等不利益情形的出现。对于公用事业领域,凡是能够引进竞争和市场机制的业务,就应该打破原来一个产业自上而下的垂直垄断或对其进行横向分离,引进竞争主体暨竞争,这是解决公用事业效率低下的最有效途径。当然特许并不是解决任何公共供给问题的灵丹妙药,在实践操作中必须注意区分“民营化的禁区”与保持政府机关的政策选择能力,发挥监管机构的积极性和能动性。公用事业民营化的理论基础是推动该改革的基本动力,主要包括了公共选择理论、利益集团理论、政府俘获理论、可竞争市场理论、激励性规制理论等,其中可竞争市场理论提供了评价实际经济行为和规制政策的新标准,规制政策是在详细分析现实可竞争市场条件基础上,对促进市场可竞争性的一种导向,通过可竞争性市场的引导来实现良好的经济效果。英、法、德、美、日等国家的实践和经验对当前中国城市公用事业民营化有积极的借鉴作用,其相关的规制措施也值得我国认真研究,因为我国目前的公用事业民营化不在于要不要推进,而在于如何推进,如何规制。民营化解决了困扰政府的低效率问题,民营化提倡效率,创新能力,这些都更能更好的满足人们对公共物品的需求。通过政府主导推进公用事业民营化发展,一方面能够绕开西方曾走过的“市场失灵”的弯路而直接确立公共利益优位的原则,保证社会的稳定及公众的生活质量,另一方面,由于公用事业领域尚未形成有效的市场竞争,就要求我们要在实施特许的同时配套其他促进市场形成及保障竞争的规制措施。民营化作为一种发展路径,必须要在我国实际国情的背景下发展完善。公用事业特许,是政府应用行政合同的重要领域之一,这种合同问题对于行政法的重要性相当于竞争对于市场的重要性。法国行政合同是调节政府需要和个人利益的平衡制度。英国学者认为政府合同的法律改革方向,应当是公法与私法规则的结合体。而在我国,由于制度性缺失和观念性缺失导致我国特许经营合同在法律上的尴尬地位。我国行政合同的法律发展,应当注意公法与私法规则的结合。即使在法律上设立行政合同制度,也应当体现公私因素结合的政府合同现实。市场自身的不完善性需要政府规制的介入,而规制在治疗因为市场失灵带来的纷繁复杂的症结时,也由于其承载机构自身的有限理性等问题使得人们对它存在的合理性产生了怀疑。政府规制的改革势在必行——在完善对公用事业规制的同时,更应促使社会公共利益和私人利益的平衡,还要防止公用企业在民营化后进行垄断经营,损害社会公共利益。政府干预有多种方式,而规制与竞争则是政府实施监督的主要方式。政府规制的存在对于公共事业民营化改革是有相当大意义的,规制是一种事先干预行为,规制机构需要在事先就确定好价格、投资和利益风险承担规则。事先干预比事中、事后干预更优之处在于:首先,减少干预活动的不确定性,有利于新增投资的融资活动;其次,使规制机构对企业做出一定程度的承诺,防止双方发生误会;最后,当存在问题时,事先干预可以减少双方协调的交易成本。在新的经济环境下需要引入新的政府规制理念。与公用事业民营化相适应的政府规制既是公共行政治理理念的要求,也是建设有限政府与服务型政府的基本前提。通过对政府“掌舵”与“划桨”功能的区分,“控权”在很大程度上减轻自身财政负担的同时,更有利于完善整个公共事业有效竞争、促进公共利益实现的机制;在公私合作的新背景之下,行政法的控权理论还需要配之以服务的理念才能完整。公用事业民营化过程中存在的种种问题源于法律的不完善,因而问题的解决也应当归于法律的完备。本文认为,在国外经验借鉴下,加之公用事业市场机制的改造又是共性大于个性,而且在我国也存在多年的实践,那么我国有必要制定一部统一的指导性公用事业规制法典,且是可行的,有利于对迅速发展的公共事业给予必要的指导。