中国改革开放取得了引人瞩目的经济成就，激发起世界诸多学者对这一转型国家发展道路的浓厚兴趣。公共政策的演进过程在某种程度上能够反映一个国家制度变迁的基本路径，对公共政策进行分析有利于理解和总结中国转型的成功经验。中国博士后制度创建于20世纪80年代中期，其时正值改革开放之初。博士后制度与人才制度、科技制度以及高等教育系统有着紧密关系，提供了一个分析中国转型时期公共政策变革的样本。　　博士后制度是在工业革命和科技革命的宏观背景下产生的一种新型人才培养制度。科学技术本身不断增长的复杂性是博士后制度产生和发展的内在动力，科学技术的功利价值则是外部诱因。科学技术的发展导致了专业科学家的产生，随着科学革命的深化，攀登到“巨人的肩膀上”的历程更加漫长艰难，科学研究所需要的物质技术条件越来越超出科学家个人的负担能力，迫切需要进行有组织的、社会化的科学研究。科学技术的功利价值及其本身的复杂性，引发了政府的积极参与。科学科学技术的发展成果被应用于生产实践，证明了培根“知识就是力量”的洞见。工业革命对科技的需求进一步刺激了技术创新，形成了工业革命和科技革命的良性互动。知识生产最初是满足“闲逸的好奇”动机的个别活动，17世纪开始演变为以科学社团、科学期刊为载体的社会活动。随着19世纪末大企业建立的科研机构取代个别发明家占据主流地位，科技创新日渐体制化，推动一个有目的、有组织地进行知识生产的社会部门的崛起。科学家的培养则从手工作坊模式转变到与工业化生产相一致的生产线模式。科学技术是广泛发挥作用的生产要素，对经济和社会的发展起着决定性的作用。对独立从事研究的科学家的需求日渐增长，最终导致了博士后制度的兴盛。20世纪后半期，世界主要发达国家都建立起博士后制度。　　博士后制度起源于培养青年科研人员的单纯目的，科学研究需要大批训练有素的年轻学者。理想的博士后制度安排是，博士学位获得者经历博士后研究阶段，提升科研能力，成为独立从事研究的科学家。然而在实际的发展进程中，博士后制度生成了一种附加功能。博士学位授予规模稳定增长，而学术职位的供给又随着经济景气程度而波动，从长期来看追求学术职位的人越来越多，学术职位供不应求。博士后研究就成了部分追求学术职位的博士学位获得者的一种过渡方案。　　中国博士后制度诞生于20世纪八十年代中期。为了培养国家经济发展亟需的高层次人才，很短时期内恢复了高等教育秩序，建立起学位制度，派出留学生。李政道和国内一批学者的积极倡导建立博士后制度，得到国务院有关部委以及党和国家领导人的大力支持，1985年国务院发文确定试点博士后制度。在博士后制度的创立过程中，学者、研究机构、大学、中央政府和地方政府、党和国家领导人之间积极互动，形成了高效的政策关系网。　　中国博士后制度作为一种培养年轻高层次人才的制度，为促进我国教育、科技、经济及社会发展，培养高水平的科研和管理人才，发挥了重要作用。实践已经证明，博士后制度是一项富有远见的战略决策，是一条快速培养高水平人才的成功之路，是一种组织高水平科研活动的有效方法，是加强国际人才竞争的重要手段。我国博士后制度产生和发展过程中，政府发挥着至关重要的作用。邓小平等积极参与了博士后制度的政策制定，国务院领导下出台了一系列跨部门的政策，提供各种优惠条件，打破了人才流动的各种体制性障碍，从而吸引优秀博士从事博士后研究。　　政策环境制约政府对公共政策工具的选择。随着经济体制改革的深入，中国博士后制度的政策环境发生了很大的变化，市场最终被纳入解决公共问题的常规手段。在博士后制度的发展过程中，政府逐渐下放权力，从万能政府过渡到有限政府。解决问题的另一种手段是政府直接干预。政府作用的发挥是通过杠杆机制来实现的，可以用较少的资源引导社会其他部门投入更多资源来解决政策问题，起到“四两拨千斤”的效果。由于政府对博士后的重视，使博士后实际上演变为“准学位”制度，博士后成为光彩照人的头衔。地方政府引入博士后从政，更拔高了博士后的地位。从博士后制度的经验来看，政策引导具有至关重要的意义。政府手段和市场手段都有各自擅长的领域，在商品生产领域，市场手段更有效;反之，政府手段对于解决公共问题则是必要的，在公共领域，政府负有不可推卸的责任。这正是一国政府发展科学、培养高层次人才的合法性和必要性所在。　　美国政府在博士后制度的发展过程中逐渐扮演重要角色。一方面，联邦政府为绝大多数博士后提供了研究经费。最近几年，由联邦政府直接支持的博士后人数远远超过中国国家资助的博士后人数。另一方面，联邦机构开始着手关注博士后政策，改进博士后研究人员的生活和科研条件。美国博士后研究人员中绝大部分是外国人，许多来自发展中国家的博士后最后居留美国。博士后制度实际上成了美国从全球吸引高水科研人才、进行科技竞争的战略工具。　　博士后研究人员在博士后阶段为美国科技创新做出很大贡献，成为科学研究的生力军。大学是培养博士后的主要基地，授予博士学位的高校一般都设立博士后职位。美国大学是执行基础研究的部门，受到联邦政府巨额科研经费资助，大学用政府科研经费设立博士后职位，因而绝大部分博士后研究人员实际上间接得到联邦政府支持。基础研究具有重要战略地位，是科技创新的基石。　　博士后制度是美国政府保持竞争优势的战略工具。在美国，博士后是培养人才的成熟制度，绝大多数科学经历博士后训练后才能进入学术界。美国拥有世界最大规模的博士后群体，为美国学术界、产业界提供高水平的研发人才，保障了美国科研劳动力市场的充分供给。博士后研究人员中，绝大多数是外国学者，其中不少人在完成博士后训练后，留在美国从事研究工作。博士后制度成为美国从全世界掠夺人才的工具。　　美国政府在博士后制度中的作用常常被忽视。政府越来越多地直接参与博士后制度的发展，今后将更加积极地干预博士后制度。我们应当警惕美国政府有意隐瞒自己在公共事务中的作用，大肆渲染自由主义政策，声称政府撤出在经济中发挥的积极作用，并把自由放任政策当成普遍适用的模式，向发展中国家推销“华盛顿共识”。然而，美国通过科技政策深深地介入商业经济的各个环节，对国内产业大力支持。美国这种言行不一的做法被布洛克批评为“隐形发展主义”，具有较大的迷惑性和伪善性。隐形发展主义的实质是诱导发展中国家放弃政府的责任，从而在科技、人才等核心领域依附于发达国家，丧失竞争能力，维护自己的优势地位。　　当前我国博士后制度发展存在一些突出问题，主要表现在地区发展不平衡，科技资源配置严重失衡;企业与研究机构和大学之间缺乏必要的协调机制，导致企业博士后发展缓慢，筹集科研经费、提升企业自主创新能力和研发水平的预期政策目标不理想;受制于理论上的争议和认识上的误区，博士后制度未来政策走向不明确。面对激烈的国际科技和人才竞争，发展博士后制度、培养高层次科技领军人才具有非常迫切的现实意义。　　中国博士后制度的发展在于政策创新。美国博士后制度为我们提供了有益的借鉴，在联邦政府庞大的科研经费支持下，绝大多数博士后由主要执行基础研究的部门——大学来培养，博士后制度与科技体制、人才战略浑然一体。自我约束机制在欧美大学的成长过程中起到重要作用，博士后制度也是依赖于自我约束增强适应能力，维持较高的学术水平，提高自身社会地位。借鉴美国经验不是盲目照搬，而应当保持自己的特色，我国博士后制度的特色是政府的积极支持。在借鉴美国经验的时候，要从我国的具体情况出发。　　我国博士后制度未来发展要特别警惕“隐形发展主义”的误导，坚持在公共领域积极主动发挥政府的主导作用。卡尔·波兰尼认为完全自由、不受政府干预的市场是虚假的幻象，从来没有真实存在过，政府干预对于市场经济的健康运行来说必不可少。美国政府鼓吹所谓的自由主义放任政策，而实际上通过发展科技加强对市场经济的干预，它实行的是“隐形发展主义”。我们必须认清其本来面目，从国际科技及人才竞争的现实出发，有针对地制定适当的政策。　　政策创新关键是机制创新。首先是决策机制，决策主体之间要互相协调，中央政府和地方政府适当分权，以形成统一高效的政策体系。其次是建立法制化的、随时间和具体条件改进的支持机制，保障博士后制度发展所需的充足资源。改革人才培养机制，提升人才培养的国际化水平，促进博士后制度的国际化。在政策制定和实施的过程中，注意政策主体以及利益相关者之间的协调，提高政策的有效性。