【摘 要】
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我国农村宅基地使用权制度发端于计划经济时代,宅基地制度的初始功能是为农民提供居住保障。“两权分离”下,宅基地使用权流转的发展经历了禁止农民流转到限制农民流转的过程。在现有的农村土地公有制政策框架下,由于宅基地使用权的身份属性过于强烈,农民只能向本集体组织成员流转宅基地使用权,无法调动农民积极性。实践中,农村中普遍存在农民进城务工、收入增加,农民不断申请分配宅基地建造住宅等现象,致使农村“一户多宅”
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我国农村宅基地使用权制度发端于计划经济时代,宅基地制度的初始功能是为农民提供居住保障。“两权分离”下,宅基地使用权流转的发展经历了禁止农民流转到限制农民流转的过程。在现有的农村土地公有制政策框架下,由于宅基地使用权的身份属性过于强烈,农民只能向本集体组织成员流转宅基地使用权,无法调动农民积极性。实践中,农村中普遍存在农民进城务工、收入增加,农民不断申请分配宅基地建造住宅等现象,致使农村“一户多宅”、长期闲置宅基地等情形增加。在这种背景下,宅基地利用率的降低和宅基地财产价值的难以实现,成为当下宅基地制度中两个最主要的问题。而同时,农民利用宅基地使用权进行私下流转形成的隐形交易市场秩序紊乱以及农民和集体利益受损等诸多问题都有待解决。2018年中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》中确立农村宅基地集体所有权、宅基地资格权和宅基地使用权“三权分置”理念。该文件的发布为农村闲置宅基地的发展提供思路。文件中“宅基地资格权”扩充了宅基地上权利,去除原宅基地使用权依附的身份属性。因而可以实现宅基地“三权分置”视角下,农民向集体经济组织范围以外的社会主体流转宅基地使用权提供理论依据。在开拓宅基地使用权流转范围时,需注意防范与之相关的社会风险,包括:农民的居住保护问题;集体土地所有权的保障问题;土地过度集中的防范问题;国家土地市场秩序的维护问题,并为之构建相应的防范机制。在中央政策的指导和我国现有的法律体系的框架下,结合各地的试点经验,本文总结出普遍适用农村的宅基地使用权流转方案,具体包括:农民自主流转宅基地使用权和集体组织主导收回宅基地后集中流转使用权。在确立流转方案实施基础上,为了减少流转风险,保障农民和集体利益实现,需确认宅基地使用权年限制度、限制流转双方主体资格,建立利益分配机制以及完善宅基地资格权和宅基地使用权的统一登记制度。
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