国际海底管理局管理国际海底区域海洋遗传资源的可行性研究

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目前,国际社会正就国家管辖范围外区域生物多样性养护和可持续利用问题(the Conservation and Sustainable Use of Marine Biodiversity of Areas Beyond National Jurisdiction,BBNJ问题)进行政府层面的会议谈判,以期达成BBNJ协定,该协定被视为《海洋法公约》的第三个执行协定,一旦达成,必然会对国际海洋秩序以及各国在国家管辖范围外区域的利益产生重大影响。国际社会自2002年开始日益关注海洋生物多样性问题,2004年设立了不限成员名额非正式特设工作组对BBNJ问题进行讨论,2015年设立BBNJ谈判筹备委员会,并于2019年正式召开BBNJ谈判政府间会议,国际社会已经耗费近20年的时间探讨BBNJ问题。海洋遗传资源问题(Marine Genetic Resources,MGR)是BBNJ谈判的重要内容之一,其重要性不言而喻。在地理范围上,根据《海洋法公约》规定,国家管辖范围外区域包括公海和国际海底区域(以下简称“区域”),然而,正是由于“区域”环境的特殊性,使得“区域”MGR的价值更为突出,这也是BBNJ谈判更应该关注的重点。管理“区域”MGR需要确定管理主体,关于管理主体的具体构想包括四种:缔约方会议模式、新设国际组织模式、现有机构联合模式和国际海底管理局(International Seabed Authority,ISA)职权扩张模式,通过对比分析后,发现ISA职权扩张模式更为合理。ISA是根据《海洋法公约》设立的国际组织,其下设大会、理事会、秘书处和企业部。ISA自1994年成立至今,经过二十多年的发展,其围绕管理“区域”矿产资源、促进利用“区域”矿产资源的惠益分享和保护海洋环境三项职权取得了丰富的实践成果,ISA积极参与BBNJ谈判,并主动探索自身与BBNJ管理的结合。由ISA管理“区域”MGR,首先,有利于“区域”的整体保护;其次,有助于开展国际合作;另外,基于ISA在履行职权过程中积累的丰富的管理“区域”活动的实践经验,在规制MGR获取和促进利用MGR所产生的惠益分享方面将大有裨益。由ISA管理“区域”MGR也面临一些障碍:一是扩张ISA职权不符合《海洋法公约》设立ISA的初衷;二是BBNJ谈判中MGR问题所涉及的范围与ISA目前的管辖范围不一致;三是MGR法律地位未定,或将造成ISA同时管理两种不同法律属性的资源。但是,通过对这些障碍进行再审视,发现ISA管理“区域”MGR面临的障碍并非无法解决:通过新协定赋予现有国际组织新的职权是符合国际法规则的,扩张ISA职权并没有破坏《海洋法公约》的法律体系;在管理范围上,由于MGR的特殊价值得益于“区域”的特殊环境,“区域”MGR比公海MGR价值更为突出,因此BBNJ协定应当将关注点放在“区域”而不是公海,另外MGR管理本身作为一个新的领域,因此,不论采取哪一种模式,都会面临缺乏管理MGR科学知识与经验的障碍,这不应当成为否定ISA管理“区域”MGR的理由;在MGR法律属性方面,无论最终采用一般性原则的方法进行界定,还是明确其法律地位,显然“自由获取”MGR的做法是不可取的,由ISA规制“区域”MGR的获取具有优势。因此,本文认为ISA管理“区域”MGR是可行的。从ISA成立至今,我国与ISA进行了良好互动,我国面对BBNJ谈判应主动谋划,提高自身海洋科研能力,促进科技与法律合作发展,并提高ISA研讨会的参与度和对国际规则制定的关注度,从而更好地维护我国海洋权益。
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