起源于上个世纪90年代后期的城市土地储备制度是中国经济体制改革大背景下城市土地管理领域的一项制度创新,它是在土地使用制度改革、土地市场发育和国有企业改革过程中应运而生的一种土地管理制度。 上世纪80年代后期,借鉴香港土地批租机制,我国推行了土地有偿使用制度,实施土地出让机制。各地分别采取了集体土地直接出让或国有土地未经整理出让等方式,由政府部门将土地直接有偿供应市场。这种做法不仅侵害了集体土地的权益,而且不利于城市规划统一实施,也不利于土地的保护和价值的充分实现。因此,建立土地储备机构,推行土地储备机制,作为土地有偿使用的制度创新机制就应运而生了。 作为一项新生事物,它不仅面临着法规、政策等宏观环境风险、还面临着资金风险、体制风险、项目运作风险等。2003年中国的宏观经济政策开始紧缩,土地储备机构及运作机制所面临的风险进一步加大。完善土地储备制度、增强土地储备机构的运作能力、健全土地储备相关的法规体系,达到控制和缓解储备风险的目的,已经成为土地储备制度和土地储备机构可持续发展的必要保障。 本文运用风险理论,针对土地储备制度可能面临的风险提出相应的风险管理建议,对政府可容忍的债务规模、融资方式选择、科学的土地储备供应计划编制方法等展开了深入的研究。论文主要研究成果包括以下四个方面: (1)区分土地储备机构不同层次的四种风险来源 目前土地储备机构面临四类风险:宏观法律和政策的不完善增加了土地储备机构的政策法规风险;城市土地储备制度的不完善带来了体制风险;融资渠道单一和房地产市场的波动增加了资金风险;在具体项目上,由于经验不足还可能面临项目运作风险。 (2)提出应对各种风险的政策及策略建议 对于政策法规风险,建议国家立法机构对相应的法律法规进行完善;针对土地储备体制存在的缺陷,论文提出要在不与国家制定的法律法规相冲突的前提下由地方人民代表大会制定地方性法规,加以弥补;通过增加城市土地储备机构的融资渠道,采用多种融资模式分散资金风险;为降低土地收购储备风险,对国外公共项目运作的风险管理经验进行了总结,提出了土地储备机构在房地产周期不同阶段的风险响应策略。