两淮作为清代最大的食盐销售地和盐税来源地,一直备受统治者关注。太平天国运动兴起后,长江顿阻,淮南几乎片引不行,淮北盐运也大受阻碍,清政府顿失两淮每年五六百万两的税入。至同治三年,江路复通,时任两江总督的曾国藩欲整顿盐务时,两淮盐政已破败至极:清政府在两淮所实行的票盐法彻底崩溃;两淮旧有引界为川、粤等盐侵占;官盐不畅,私盐猖獗。针对两淮存在的以上问题,曾国藩主要采取了以下三方面的改革:第一,改革票制。考虑到两淮商力匮乏,曾国藩对票制进行了调整,从保护大盐商的利益出发,制定了“寓纲于票”之法。一方面,重新建立起了政府对两淮盐运的管理体制,对两淮盐运的迅速恢复起到了一定作用。但另一方面也恢复了专商垄断,此后更发展成为世代垄断,使票商与引商无异,致使弊窦丛生。第二,规复引界。两淮在江路不通时所实行的借川、粤等盐的临时政策,保证了人们无淡食之虞,抽厘所得也解决了军饷问题,但中央收入却因食盐正课无着而损。曾国藩为了增加中央税入,极力规复两淮引界。先后经历了“重税邻私”、“禁川入淮”、“川淮分界”三个阶段。但川、淮之争始终未能彻底解决。第三,治理私盐。曾国藩放弃了“就场征收”的主流思路,采取了经济与行政手段并用的措施来治理私盐。但因私盐赖以存在的根本制度——专商制和引界制的仍然存在,治私效果并不理想。从专商引岸制度到票法,再到自由贸易,反映了食盐运销自由化的趋势,但由于时代与阶级的局限性,曾国藩是无法预见这一趋势的。考虑到统治利益和当时两淮的实际情况两方面的因素,他选择了杂糅纲法与票法,以希达到取长补短的效果。但也正是因为曾国藩所采取的恢复专商,重建引界等政策,违背了食盐运销自由化的趋势,才注定了他改革成效不佳。