新中国建立以来,我国的人口政策经历了由50年代的鼓励多生,到70年代末的倡导少生,再到80年代“一对夫妇只生育一个孩子”的严格限制生育的过程。30多年来的计划生育政策,为我国人口出生率的急剧下降作出了积极贡献,但随着我国人口出生率的不断降低,以及老年人口数量的持续增加,致使人口红利逐渐减弱,年轻人的就业压力、住房压力、教育压力等随之增大,养老、医疗等社会保障上的供需关系不平衡的程度也在不断加剧。为此,中央政府在充分调研和统筹规划的基础上,于2013年底开始在部分地区尝试性地推行“单独二孩”政策。2015年12月,中共十八届五中全会作出决定,在全国范围内推行“全面二孩”政策。然而从目前官方统计的数据来看,实际效果与政策制定之初的设想依旧存在很大距离,并未发生生育率的大幅回升。相反,在很多地区还出现了出生人口不增反降的现象。那么,究竟是哪些因素严重制约着人们的二孩生育行为?各级地方政府在推行“全面二孩”政策过程中存在哪些问题?其原因究竟何在?继而如何结合本地区的特色,从哪些方面去调整与完善“全面二孩”政策的推行?所有这些无疑是摆在人们面前亟待解决的重要课题。本文在系统梳理国内外人口政策措施及其相关研究的前提下,通过建国以后人口政策推行演变过程的历史回溯,以及对国内部分地区“全面二孩”政策推行中实践经验的总结,以期探索地方政府在推行现行生育政策中如何结合本地特色,更好发挥主动能动性作用。笔者利用工作之便,选取淮安市清江浦区作为样本开展问卷调查,分析研究了影响淮安市清江浦区居民二孩生育意愿的政策因素、经济因素、文化因素、家庭因素、性别因素以及社会综合保障水平因素,重点研究了地方政府“全面二孩”政策推行中存在的诸多不足,进而分别从清江浦区居民的生育意愿、地方政府的政策推行两个角度予以原因剖析。如对相关职能部门和基层单位的目标考核体系不够科学,计生部门职能定位尚未明确,人员流失情况相对严重,经济实力欠佳导致公共服务与民生资金供给不足,等等。正是上述因素的交织互动,最终使得“全面二孩”政策推行的效果并未达到预期目标。因此,引导群众合理生育,重视女性职业发展,提升父亲育儿参与度,加大基础教育投入,完善生育服务保障体系建设,强化经济发展能力,将不失为合理且可行的对策良方。由于淮安市的经济水平基本处于全国的平均水平线上,而探寻作为淮安市主城核心地区的清江浦区人口生育良性发展的新模式,不仅对淮安市其他地区的人口发展具有辐射与示范作用,而且对全国同类地区亦有一定的借鉴意义。