面对市场外部性失灵以及国家的土地用途分区管制造成的“暴损”和“暴利”的不公平局面，创设土地开发权，既可以约束土地无节制使用，也可以让因土地用途管制而受损的群体向社会受益群体索取补偿，促进土地资源的合理配置。　　 土地开发权，又叫土地发展权，是土地变更为不同性质使用之权，如农地变为城市建设用地，或对原土地原有的使用的集约度升高。土地开发权包括土地用途和土地开发强度两个方面的权限内容。农地转为建设用地之权，称为基本开发权，建设用地变换用途及开发强度之权，称为扩展开发权。土地开发权因土地用途管制而发生，是一项可独立支配的财产权利，有财产属性和受限特征，处于私权和公权的交界处。　　 土地利用中存在着市场失灵，需要政府进行干预，但政府失灵又使问题雪上加霜。只有政府和市场相结合，才是解决之道。要实现土地资源的有效配置，需要满足三个必要条件：一是土地资源利用处于高度受限状态；二是土地的财产属性和受限特征相匹配，并且土地权利公平分配；三是土地权利能够自由交易、流转。创设土地开发权，实现了政府作用和市场机制的有机结合，满足了上述三个条件，能够有效提高土地资源的配置效率。　　 土地开发权配置的制度设计是：分实体开发权和虚拟开发权两部分，拥有实体开发权的土地能够进行实际开发，体现土地的受限特征。实体开发权归公，以政府为主导进行配置，满足了第一个必要条件。无论是否拥有实体开发权，均赋予虚拟开发权。虚拟开发权归私，体现土地的财产属性，满足了第二个必要条件。通过市场机制，开展虚拟开发权的交易，实现土地权利的自由流动，满足了第三个必要条件。实体开发权和虚拟开发权的有机统一，体现了政府和市场的共同作用。　　 土地开发权配置要处理好利益相关者的关系。一般存在着确定型、预期型和潜在型三类利益相关者，地方政府、土地所有权(使用权)人和中央政府是确定型利益相关者。我国目前土地开发权的归属安排是：中央政府主要负责土地用途管制，土地增值收益主要归地方政府，其结果是私权受公权的挤压而萎缩，公权与公权产生冲突。论文分析了我国不同利益相关者的行为趋向。地方政府本质上是一个经营空间的企业，通过“租税互替”模式实现租税总和的最大化。地方政府与中央政府的博弈策略是适度违规以获取额外收益，地方政府之间的博弈则陷入囚徒困境。村集体、农民采取种种机会主义行为，争夺土地开发增值收益。中央政府成为耕地保护的唯一主体，实际上由于制度安排的不当，造成耕地保护政策没有收到预期效果。应当改变土地开发权的归属安排，实现私权和公权的相互平衡和制约。　　 我国目前土地开发权的运作手段包括行政手段、经济手段、法律手段等，行政手段起着主导作用，缺少市场机制的作用。论文构建了土地开发权的运作模式，即通过规划手段进行土地开发权的初始配置，重点开展土地实体开发权的配置。通过市场手段进行土地开发权的二次配置，重点进行土地虚拟开发权的交易。土地开发权的二次配置，既推动了初始配置的实施，又检验了初始配置的合理性，是对初始配置进行动态调整的依据。土地开发权二次配置的实施路径足：首先，引进农地当量作为统一的评价标准。其次，进行土地虚拟开发权的分配。第三，建设全国统一的土地开发权交易市场，开展建设用地指标和土地虚拟开发权的交易。