现阶段在我国农村地区普遍实行的养老保障方式有家庭养老、土地养老和民政部推广的农村社会养老保险三种。家庭养老随着农村家庭结构小型化,老人在家庭中的地位的改变和传统道德观念约束力弱化,家庭养老保障这一传统模式正在走向衰落。土地一直以来被视为农民的“天然保障”,然而随着农民数量的增加和耕地面积的减少,农民失业的情况越来越严重;即使是继续从事农业生产的劳动者,土地所能带给他们的收入已经不能负担得起日常生活开支的需要;再者由于缺乏合理的土地流转制度,工业化和城市化过程中的失地农民不能够得到合理的补偿以保障其生活,土地的保障功能也已经在不断弱化。农村社会养老保险,一方面,由于制度设计上的缺陷,不具有社会性和强制性失去了社会保险原来应具有的特征;另一方面,由于缺乏国家和集体的资金支持,农民本身的缴费能力差,限制了农民参加保险的能力,农村社会养老保险亦没能达到制度设计的初始目标。农村养老保障正在走向“真空化”,迫切需要新的制度来承担起为农村老人养老的重担。虽然存在对于新制度的需求,然而政府拥有制度供给的垄断权,能够符合政府偏好的制度才能够被及时供给。我国政府一直以来视经济发展为工作重心,能够促进经济发展的制度供给将被视为是必要的。当前城市化和工业化是一种经济发展的必然趋势,建立和完善农村养老保障制度将有利于促进劳动力从农业部门转向非农业生产部门,同时弱化农业劳动者对于土地的依赖,可以减弱土地征用过程中所受到的阻力,从而能够满足工业化和城市化过程中对于土地资源的需求,促进经济的发展。当然制度供给会花费巨大的成本,必须当经济发展到一定阶段才能够负担得起这项成本,从国际比较来看,我国在人均国民收入和农业产值占国民收入的比重等各种指标已经超出欧盟各国建立农村养老保障制度时的标准,从而现阶段着手建立和完善农村养老保障制度是符合经济发展规律的。现阶段建立和完善农村养老保障制度,应当将老年人对于实物保障和服务保障的需求进行通盘的考虑。从发达地区举办的社区养老保险和城市地区的社区养老服务的经验来看,社区养老模式可以同时满足这两方面的需求,而且在农村地区建立社区养老有着广泛的文化和现实基础。然而,传统上无论是发达地区农村的社区养老保险,还是城市地区的社区服务,都是由集体或地方政府举办的,由于我国各地区经济发展不均衡,集体在资金的管理和运营上存在技术难题,决定了集体或地方政府不能成为农村养老保制度供给的主体,中央政府必须肩负起制度供给的责任。在资金筹集方面,由于农村劳动者工作的复杂性,对于纯农业劳动者可以以实物和劳务换保障;有工资性收入的乡镇企业职工和农民工则适宜采取类似于城镇职工的积累方