在当前依法治国的制度背景下,“依法治国”就是法律拥有至高无上的地位,依法规范各国家机关权力的行使,法律为人们行为模式提供规范的指引。但法律的模糊性、概括性和滞后性,迫使立法机关授予行政机关以裁量的权力,对其作为执法依据的法律、法规进行解释和界定,并运用自由裁量权对个案作出决定,以实现法治的统一性和个案公正性的平衡。行政裁量是“西方近代法学上的概念,其客观性地位的获得伴随着近代确立以自由、人权为基础的成文法治国原则,排除君主、贵族、高官的特权和专横的漫长历史过程,是在人类与自然的抗衡、文明社会内部的阶级斗争、人类对自然和社会的不断认识的推动下完成的。”1但正如英国学者韦德曾说过的:“法治所要求的并不是消除广泛的自由裁量权,而是法律应当能够控制它的行使。”2行政处罚作为不同于行政许可、行政强制、行政征收、行政确认、行政给付的行政行为,行政处罚裁量权亦有不同于其他领域的裁量权的特点。行政处罚裁量涉及的领域更广、行政处罚裁量存在种类的裁量和数额幅度的裁量,对相对人的权利义务影响更大,同时法律对行政处罚一般都规定了明确的裁量权。但现实中行政处罚裁量权被滥用的现象十分泛滥,宽泛的裁量权恣意行使和专断的事件时常发生。对行政处罚裁量进行约束的呼声一浪高过一浪,但仅靠立法机关预设一切可能发生的情况并不现实,因此,行政机关在法律规定的权限内,对其执法所依据的法律规范予以解释和细化的裁量基准制度应运而生。裁量基准是对法律规范予以细化的规则,是沟通抽象法律规范和个案之间的桥梁,使作为执法依据的法律规范更加具有可操作性和可接受性。本文要讨论的问题是行政处罚裁量基准在限制行政处罚裁量滥用上的功能,揭示裁量基准规范在现实运作中出现的问题和不足,提出进一步完善裁量基准制度的建议及其他对行政处罚裁量进行控制的制度。