1996年颁布的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第24条规定“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚”。该规则是基于禁止重复评价的要求,明确相对人实施一个违法行为只能罚款一次。2019年最高人民法院发布139号指导案例,在裁判要点中指出环境保护领域中一个行为同时违反数个行政法律规范的情形,行政机关“可以”选择罚款数额规定较重的法律规范进行处罚,首次以指导案例的形式确立“可择重罚款”规则。2021年《行政处罚法》修订,在原“一事不再罚”原则的基础之上新增规定:“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的,按照罚款数额高的规定处罚”。其中“同一个违法行为违反多个行政法律规范”的表述存在逻辑漏洞。学理上以构成要件作为违法行为的判断标准,符合一个行政法律规范的违法构成要件,即为行政法意义上的一个违法行为。因此,法条所表述的“违反多个法律规范”,实际是指一行为同时符合多个行政违法构成要件,构成多个违法行为,而非法条所表述“同一个违法行为”。在此理解之下,“择重罚款”规则的实质内涵是:自然意义上的一个“行为”同时违反数个行政法律规范,构成数个法律意义上的“违法行为”,本应对数个违法行为分别处罚,但法律规定为选择罚款数额较高的法律规范予以罚款处罚。1996年版《行政处罚法》背景下,一个违法行为罚款一次、数个违法行为罚款数次,符合过罚相当原则,实现了对违法行为的全面评价。2021年版《行政处罚法》“择重罚款”规则背景下,数个违法行为本应分别罚款,最终只选择规定罚款数额较重的一个法律规范进行处罚,存在正当性缺陷。第一,不同的行政法律规范可能保护不同的行政法益。“择重罚款”规则的择一性,意味着只有罚款数额设定较高的法律规范会被适用,罚款数额设定较低的法律规范不被适用。相对人对罚款数额设定较低的行政法律规范所保护的法益造成侵害,可能未得到应有的惩罚,使得该法律规范所设定的法益保护效果落空。第二,过罚相当原则要求对违法行为的处罚不能过重亦不能过轻。相对人的一个行为构成数个违法行为,最终仅以一个法律规范实施处罚,与数个违法行为的危害性不匹配,处罚力度较轻,不足以全面评价行为的违法性。因此,并非所有情形均能一概适用“择重罚款”规则。《行政处罚法》第29条“择重罚款”规则的正当性缺陷需要在今后的修改过程中予以完善。在现有的立法背景下,应当限制适用“择重罚款”规则。借鉴刑法中的规范竞合理论,将“择重罚款”规则中所表述的一个行为违反数个法律规范的情形细分为法条竞合、想象竞合两种具体模型。法条竞合情形,是由于法条本身构成要素之间的包容交叉关系而形成的,因此当事人所违反的数个法律规范在法益设定上具有同一性,无论适用哪一法律规范,对该法益的保护效果都能够实现,该情形下适用“择重罚款”规则不会导致法益保护落空。想象竞合情形相对人所违反的数个法律规范未必保护同一种法益,因此适用“择重罚款”规则需要进一步划分数个行政法律规范所保护的法益是否相同。当相对人所违反的数个行政法律规范均对同一特定法益予以保护时,此时可以适用“择重罚款”规则;当相对人所违反的数个行政法律规范所保护的法益不具有同一性时,择一重罚款必然导致规定罚款数额较低的法律规范不被适用,对该行政法律规范所保护的特定法益落空,此种情形不应适用“择重罚款”规则。