征地是国家为公共利益需要,按照法定程序将农村集体所有的土地转为国有,并给集体经济组织和农民合理补偿的法律行为。在相当长一段时期内,征地制度在时间等方面表现出突出的效率优势,对中国工业化、城镇化进程的快速推进发挥了重要作用。但是,随着市场经济、城乡关系、农民产权意识和土地价格发生变化,征地引发的冲突日益突出,损耗了经济社会发展成果,使中国的城市化进程陷入“两难”处境。因此从治理结构层面研究征地制度的核心难题以减少征地矛盾、推动城市化发展具有重要意义。本文从政府与农民围绕土地征收中土地增值收益分配博弈所产生的交易成本入手来研究征地制度存在的问题。首先,文章揭示出中国征地制度一直是强势政府的征地模式,根据政府在征地博弈中相对于农民的地位将我国征地制度的历史沿革分为探索、强化、农民权益强化三个阶段,并依据各个阶段的时代背景理论分析该阶段的征地交易成本高低以及其背后的驱动因素,接着在文献整理以及社会调查的基础上以南京市为例分析我国征地制度的发展趋势以及交易成本变化趋势。然后,根据理论以及实证分析中整理的征地交易成本的影响因素并结合现实中征地活动的具体流程设计政府-农民讨价还价博弈实验来实证研究影响征地交易成本的驱动因素。通过这种博弈实验的方式探索出征地矛盾在实践中产生的根本原因,并得到有利于从根本上降低交易成本的征地制度改革方向,使政府与农民在征地活动中能实现促进经济社会发展与分享到土地增值收益红利的双赢局面。通过将实验数据构建政府-农民报价联立方程可得出:(1)政府-农民首轮谈判价格的差异是造成征地交易成本高昂的最显著因素,缩小地方政府与农民报价差距,提高农民对征地制度的理解能力,加强地方政府对农民补偿意愿的了解,让农民了解更多的维权渠道信息等有利于增进二者信息沟通的举措有利于降低征地博弈交易成本;(2)征地制度改革的重点和核心可能在于引入地方政府与农民存在较大共识的公平准则与价格谈判机制,引导征地双方报价行为向着理性、有序的方向发展。本文的创新点主要有两个方面:一是在征地制度问题的研究中,大部分学者都是从土地补偿的标准以及土地增值收益的分配机理上进行理论分析,很少有学者运用交易成本理论来从治理结构层面对征地制度进行研究。二是本文立足于现行征地制度特征引入征地博弈实验这样的研究方法来对征地交易成本的产生机制及影响因素进行实证分析,从而为征地制度的研究提供了新的研究思路。