工业革命在给人类带来巨大财富和便捷生活方式的同时,也给人类的生存带来了极大的挑战。20世纪初法国的“马斯河谷事件”、20世纪中期英国的“伦敦烟雾事件”、20世纪后期瑞士的“莱茵河污染事件”等,无不展现着工业化对生态环境和人类健康造成的极大破坏。在我国,改革开放后的一段时期,实施以GDP增长为主导的经济发展战略,取得了巨大的成就。但随着工业化、城镇化的大规模推进,环境污染和生态破坏也呈现急速加剧的态势,松花江重大水污染事件、河北白洋淀死鱼事件、云南阳宗海砷污染事件等,都说明我国的环境问题日益突出,工业发展付出了沉重的环境代价。2003年后,我国逐步改变了单纯追求GDP增长的经济发展方式,日益重视对生态环境的治理。在发展战略上,从“十一五”到“十四五”规划,不断提高生态环境保护指标的份量,强化生态文明建设的要求。在“十四五”规划和二〇三五年远景目标中,进一步强调推动绿色发展,促进经济社会发展的全面绿色转型。在政策上,陆续出台了一系列加强生态环境保护的举措,从“双控区”政策到构建碳排放权交易体系,等等。相应地,在财政活动领域,对生态保护和治理的资金投入也越来越多,其中纵向生态补偿已然成为我国生态环境保护和治理的主要财政手段。本文以纵向生态补偿作为研究对象,从政策和资金规模上评估当前纵向生态补偿的绿色发展效应,探究地方政府在纵向生态补偿激励下的行为选择。为此,本文基于“理论机理—事实特征—实证评估—政策建议”的研究思路,在已有研究基础上,聚焦于四个方面展开研究。第一,梳理国内外相关文献,基于纵向生态补偿与绿色发展的相关理论,建立纵向生态补偿影响绿色发展的理论分析框架。第二,回顾纵向生态补偿在补偿领域和补偿资金投入上的演变历程,分析纵向生态补偿政策在不同环境领域的实施现状,并描述我国绿色发展不平衡的特征。第三,基于绿色发展理论,从生态环境、经济发展和社会福利三个维度衡量绿色发展,利用倾向得分匹配和双重差分方法,基于全国县级层面数据,分别评估典型的纵向生态补偿政策的生态环境效应、经济发展效应和社会福利效应;利用双向固定效应模型从省级层面识别均衡性转移支付下的纵向生态补偿资金对生态环境、经济发展和社会福利的影响。第四,基于主要研究结论,从绿色发展视角提出优化我国纵向生态补偿制度的政策建议。通过以上四个方面的研究,本文得出以下四点主要结论:第一,当前的纵向生态补偿有利于改善生态环境质量。在纵向生态补偿资金的激励下,纵向生态补偿政策有效提高了地方政府的生态环保努力,使国家重点生态功能区县的生态质量和环境质量均有明显提升,使综合生态环境质量变好的概率显著增加,尤其是在经济发展水平较低地区和地方主要官员晋升激励较强的地区。总体上看,中央对地方的纵向生态补偿资金弥补了地方政府牺牲经济发展的机会成本,从而使地方政府愿意通过限制工业发展实现生态环境质量改善,并将纵向生态补偿资金投入到扶贫项目中,提高农村居民收入,减少生态环保的社会阻力。此外,纵向生态补偿改善生态环境质量的政策效果对与生态功能区县处于同一地级市的其他非生态功能区县产生了正向溢出效应。第二,当前的纵向生态补偿政策在一定程度上对经济水平提升具有抑制性。纵向生态补偿政策实施后,地方政府为了改善生态环境质量,限制本地区的工业发展,减少本辖区内的规模以上工业企业数量,从而降低地区经济发展水平。第三,当前的纵向生态补偿政策对基本公共服务供给产生一定的负向影响,但对农村居民人均可支配收入具有一定的正向影响。纵向生态补偿政策实施后,地方政府更倾向于将纵向生态补偿资金投入到生态环境和贫困治理上,导致对基本公共服务产生挤出效应,基本公共服务供给水平有所下降。同时,纵向生态补偿政策主要通过两种路径提高农村居民人均可支配收入:一是中央对地方纵向生态补偿资金。均衡性转移支付下的纵向生态补偿资金既能直接增加生态护林员收入,又能增加地方民生性支出,尤其是农林水支出,进而提高农村居民人均可支配收入。二是纵向生态补偿政策激励地方政府限制工业发展,由发展第二产业转向提高第一产业,增加农林牧渔业总产值,进而提高农村居民人均可支配收入。第四,总体上看,重点生态区域的地方政府依旧面临着生态环境保护、经济发展和社会福利的多重发展矛盾;局部上看,纵向生态补偿政策在不同地区产生了差异化效果。从全国平均水平看:重点生态功能区县在面对环境约束时,地方政府通过牺牲经济发展和降低基本公共服务供给,将有限的财政资金用于生态环境改善和贫困治理。从局部地区看:首先,纵向生态补偿政策在财政压力较大地区产生了“激励扭曲”效应。政策实施后,财政压力较大的重点生态功能区县仅改善了生态质量,而没有改善环境质量,同时基本公共服务供给水平下降,经济水平提升。实证结果显示,财政压力越大的地区,工业发展激励越强,而工业发展反过来促使环境恶化,进一步挤占基本公共服务投入,导致基本公共服务供给水平下降较多,最终仅改善生态质量,而经济水平上升。其次,纵向生态补偿政策在经济发展水平较高地区激励不足。政策实施后,经济发展水平较高地区的综合生态环境质量并未改善。产生上述两个差异化效果的原因在于,这些地区获得的纵向生态补偿资金还不足以弥补其因生态保护产生的机会成本,导致地方政府在面对环境约束时产生了策略性行为。此外,纵向生态补偿政策的贫困治理效应在不同经济发展水平地区、不同财政压力地区、距离省会城市不同远近地区和不同生态环境状况的地区均发生了差异化效果。经济发展水平越高的国家重点生态功能区县,农村居民增收效果越差;财政压力越大的国家重点生态功能区县,农村居民增收效果越好;距离省会城市较近的国家重点生态功能区县没有提高农村居民人均可支配收入,而距离省会城市越远的国家重点生态功能区县的增收效果越明显;生态环境状况越好或改善越明显的国家重点生态功能区县的农村居民增收效应越强。基于上述研究结论,本文从绿色发展视角提出优化我国纵向生态补偿制度的政策建议,具体分为以下四个方面:第一,建立差异化的纵向生态补偿制度。对于不同经济禀赋和自然禀赋的重点生态区域,需构建差异化的生态补偿标准;对于重点生态区域和非重点生态区域,需要建立重点生态区域的绿色GDP考核制度。第二,促进生态价值向经济价值的转化。引导地方政府发展生态优势产业,并完善生态产品价值实现机制,以促进重点生态区域的生态优势转化为经济优势。第三,完善纵向生态补偿的配套制度。通过健全横向生态补偿制度和完善生态补偿市场化建设,形成纵横有机结合的多元化、市场化的综合生态补偿制度。第四,加强生态补偿制度顶层设计。加快出台《生态补偿条例》和生态补偿标准核算技术指南,明确生态环境领域的事权与支出责任,使纵向生态补偿有法可依。