信访作为中国特有的政治、法律和社会问题,近年来引起了理论界的高度关注。本文尝试从建国后三次“信访潮”起落入手追溯我国信访制度的历史脉络,结合信访的功能设计和信访制度的运作模式剖析信访问题形成的深层次原因,重新审视法治进程中信访的法律定位,提出信访治理与制度改革的建议。新中国成立后,随着社会政治经济体制的变革,各类矛盾聚集引发了信访问题的突现,先后形成了三次“信访潮”。第一次“信访潮”,形成于政治动员时期,集中反映了新中国信访制度的建立、完善与规范过程。第二次“信访潮”形成于拨乱反正时期,信访制度承担了特殊历史使命。第三次“信访潮”形成社会转型时期,体现了信度制度法治进程的艰难探索。这三次“信访潮”都是在中国政治经济社会重大变革期出现的、具有相当的典型性,同时对信访制度发展产生了重大影响。对这三次“信访潮”进行比较分析,可以发现:每次“信访潮”的形成都与社会制度重大变迁密切相关,每次“信访潮”的治理都历经鼓励、宽容到疏导、严控的过程;每次“信访潮”的化解都带来了信访制度的进一步完善,这些规律很值得我们思考。作为中国所特有的一项政法制度,信访制度产生、存在都有其客观必然性,认识这一点,必须从信访的功能设计分析“为什么会有信访?”。必须承认,信访在过去和现实中都发挥了和正在发挥着政治参与、权利救济、化解纠纷三大功能,顺应了中国社会治理的特殊需求。“为什么会有信访”和“为什么会有信访潮”是不同层面的问题。信访激烈化形成“信访潮”,超出了信访的功能设计。“信访潮”的形成主要是支撑信访活动运行的“潜规则”在起作用。信访人是弱势还是强势?中央对民主与安定如何得兼?地方为何在夹缝中处理信访?信访机构为什么会错位与缺位的共存,信访如何从来信→走访→重复访→越级访→集体访→群体性冲突逐级演变?都是十分微妙的问题,体现了信访人、中央、地方的博弈。信访潮不仅造成公共治理资源的极大浪费,也导致国家政治权威的极大流失,更是中国社会法治进程的极大阻滞。关于如何改革信访制度,理论界的争议颇多,而且已经影响了中央决策和信访法制化进程。信访制度改革的法治取向是不容置疑的。在宏观层面,应以法治的理性重新审视公民信访权利,加快建立规范的社会公众政治参与秩序,培育成熟的政治参与主体,通过法律法规明确规定公众参与国家和社会公共事务的范围、途径和方式,建立健全政务信息公开制度,扩大公民对政务的知情范围和知情度。在中观层面,必须综合推进司法、行政救济和解纷机制改革,给予当事人更多、更彻底的司法救济,实现纠纷解决权威的法治转移。在微观层面,必须实现以法治为取向的信访制度改革。当务之急,给各级党政部门减压,缓解信访工作中人治与法治的内在紧张,减小信访的规模和冲击,维护社会稳定。综合治理之策,是规范信访运作机制,积极探索信访制度运转程序方面的改革措施,减少信访工作中的不规范因素,逐步形成信访工作公开透明的机制,进而推进信访工作规范化、法治化。