当前我国经济形势迫切要求巩固和加强农业基础地位，全面提高农业综合生产能力，而农业政策性金融是政府扶持农业发展的重要手段。但中国农业发展银行（以下简称农发行）在6年多的实践运作中，并没有充分地发挥其支农的职能和作用，以致于近期在全国金融界再次引发了关于农发行生存与发展的激烈争论，这正是本文力图回答的问题。本文共分为五章。前两章着重于理论铺垫，通过介绍农业政策性金融的涵义、特征、职能和作用，特别是对农业政策性金融产生的理论依据与我国农业生产现状的分析，引出了农发行的成立与发展。然后，第三章从现实入手，在剖析了当前农发行存在的问题及原因后，指出支农职能的严重弱化是使农发行生存与发展面临严峻挑战的直接原因，而中央政府应对此负有不可回避的责任。紧接着在第四章中，通过对当前我国经济与农业发展形势的分析，回答了“农发行是否有必要继续存在”这个问题，并根据中央农业政策，提出了必须强化农发行职能和扩大业务范围的观点。在此基础上，本文以第五章为重点，进一步提出并详细阐述了农发行的发展战略和策略。 本文谈及的农业政策性金融是指以政府发起、组织为前提，为配合、执行政府产业政策和区域政策，以国家信用为基础，不以盈利为主要目标，在农业及相关领域从事资金融通，支持、保护农业生产，促进国民经济协调发展和农民收入稳定增加的一种特殊的金融活动。它的兴起和发展具有深刻的背景和理论依据。首先，19世纪三十年代初期的世界经济危机粉碎了传统经济学宣扬的“看不见的手——市场机制自我调节”的神话，凯恩斯提出了国家干预经济的必要性，而财政政策和金融政策是政府宏观调控经济的两大手段。其次，农业是国民经济各部门赖以存在和发展的基础，为了保证国民经济均衡、持续发展，政府必须对农业——这一弱质产业予以保护和支持。农业政策性金融将政策性和金融性有机结合，成为政府扶持农业、调控宏观经济的最佳选择。<WP=3> 农业政策性金融具有政策性和金融性双重特性，包括：经营方向的政策性、经营目标的非盈利性、经营范围的界定性、资金来源的稳定性、资金运用的优惠性、利益补偿的确定性、与商业金融的互补性。它有扶持性、倡导性、辅导性和调控性四大职能，配合政府各个时期农业政策目标和意图，对支持农业发展，稳定农产品市场和农民收入、增强农业后劲等方面发挥了巨大作用。 正因为农业政策性金融具有上述职能和作用，出于改变我国农业和农村经济落后状况的迫切需要，以及进一步深化金融体制改革的需要，我国于1994年11月18日成立了中国农业发展银行。现在，农发行已拥有5万多职工、2200多个分支机构，信贷业务基本实现了自营，在支持国家按保护价敞开收购粮棉油和政策性收购资金封闭运行管理方面取得了初步成效。但与上述农业政策性金融的职能与作用相比较，当前农发行存在诸如：信贷业务单一、筹资渠道狭窄、经营困难、信贷资产质量低下、内部管理机制僵化等问题。从整体上讲，农发行支农职能严重弱化，为农业和农村经济发展服务的作用十分有限，甚至有人对农发行继续存在的必要性产生了怀疑。之所以会出现这种局面，在很大程度上并不能完全归咎于农发行自身决策与管理失误，也不是通过其自身努力就可以解决的。从根本上说，由于农发行具有产权主体的单一性和决策权力的相对集中性，其支农职能和作用的强弱，受制于中央政府赋予其履行职责的空间大小。因此，要解决上述问题，关键取决于中央政府根据当前我国宏观经济形势和农业政策，对农发行职能与市场的重新定位和对业务范围与金融服务领域的重新界定。 尽管目前农发行的生存与发展面临诸多困难，但新形势下我国亟需全面提高农业综合生产力的紧迫性，要求我们必须强化农发行的支农职能。首先，粮棉流通体制改革的深化，使我国政府对该流通领域的直接干预减少，引入市场机制来调节粮棉的流通与生产，国家对粮食生产的保护策略正从价格支持转向对生产条件的改善。其次，西部大开发战略的实施给西部农业的发展带来前所未有的机遇，改善基础<WP=4>设施、调整产业结构、建设生态农业、发展科技教育，都将有力地推动农业经济的高速发展。第三，加入世贸组织在给我国农业带来较大冲击的同时，也带来发展的机遇。从近期来看，迫切要求尽快改变我国农业生产水平低、产业结构不合理、农村经济脆弱、农民生活贫困的现状，全面提高农业综合生产能力和竞争力。这不仅要求增加对农业的投入，而且要求政府转换职能，强化经济金融调控手段。而政策性金融是政府促进农业及农村经济全面发展的理想选择。所以，在当前形势下，农发行不仅有存在的必要，而且有强化职能、扩大业务的必要。我国的经济和农业政策决定了农发行强化职能的广度和深度，以及业务拓展的方向。根据中央“十五”建议中提出的“巩固和加强农业的基础地位，保证农业在提高整体素质和效益的基础上持续、稳定发展”的农业政策，结合经济形势的变化，农发行应在以支持粮食收购资金供应与封闭运行管理为中心工作的基础上，将政策性金融职能向农业生产和综合开发领域延伸，在农业基础设施建设、农业结