进入本世纪以来,以SARS、MERS及ZIKA等为代表的突发公共卫生事件引发的危机给全球治理造成巨大挑战。2003年SARS疫情之后,我国公共卫生应急管理体系迈入了系统化、规范化和法制化的快速建设阶段,初步形成“一案三制”的应急管理体系。2020年以来,全世界共同经历了新冠肺炎疫情的肆虐。我国出色地完成了新冠肺炎疫情阶段性应急处置任务。这次应急处置在彰显中国特色社会主义制度优势的同时,也暴露出我国在该类事件应急决策仍存在着一些亟待提升和完善的空间。当前,我国突发公共卫生事件应急决策主要存在两个层面的问题:一方面是应急管理体系和政府行政管理体制正处于转型时期深化改革的进程之中,面临着“系统性局限”所引发的存量问题。具体包括:（1）维稳型行政管理环境与突发公共事件应急不确定性之间的矛盾引发的决策迟滞;（2）条块关系的行政管理体制与多层级应急决策主体间的矛盾引发的决策低效;（3）不健全的应急法制规范与应急决策机制之间的矛盾引发的决策法治化水平不高。另一方面是快速更迭的信息技术、丰富多元的媒介渠道及日益复杂的公共风险使得应急决策面临着诸多增量问题。具体包括:（1）多元异构的应急信息源和信息渠道引发的应急决策信息集成度不高;（2）应急决策主体的价值偏好与权责配置失衡;（3）单向平面式的应急决策效力不高。新冠肺炎疫情对全球的冲击让各国研究者、政府管理者及社会组织更为深入地反思突发公共卫生事件的应急决策。本研究首先以我国应急决策现实问题为导向,聚焦政府应急决策主体,依托应急管理、有限理性决策及公共选择等理论研究成果,按照影响因子要素分析、明确决策非常规约束条件、分析归纳变量关系的论证逻辑,尝试性构建了“信息不完备—价值偏好”视角的分析框架,并通过案例分析和对比研究对该分析框架进行验证和“深描”,最后联系我国现实国情提出相应的政策建议。本研究所归纳的分析框架,充分诠释了信息源、信息渠道及信息演变因素变化所形成的信息不完备条件下,政府应急决策者面临公众安全、社会经济发展、政府信用及行政风险等多重价值冲突下的价值偏好取向,其决策模式可分为迟滞型决策、实验型决策、过激型决策、敏捷型决策四类。SARS疫情之后我国进一步深化了应急管理体系建设,建立传染病信息直报系统,机制方面也进行了改革。但此次新冠疫情初期仍然出现迟滞型决策,这也恰恰说明本文提出的“信息不完备—价值偏好”框架及其背后机制因素的重要性。与SARS疫情相比,新冠疫情出现时我国在信息系统建设、流行病科研、应急准备方面都取得了很大突破;政府治理方面也从各方面进行了强化,如注重培养地方政府的执政能力、培养领导干部的责任担当,强调防范化解重大风险和底线思维等。但仍出现了地方政府延误上报信息等偏离避责行为。这关键是由于决策价值偏好保守导致信息渠道不畅通,使危机信息没有得到上级政府的关注。价值偏好保守的背后是我国行政管理体制与有效治理之间的紧张关系,如权责分配和强调行政问责忽视风险问责等。我国是一个权力距离较远的国家,过度强调行政问责的问责机制会使这种风险成为决策者担责预期的二阶风险导致其采取避责行为。表现为或保持相对信息优势企图掩盖疫情信息和规模,或即使上报信息也采取消极等待上级决策而非积极及时采取遏制措施等。作为处于危机一线的地方政府,缺乏响应的权责分配和决策资源,这种不匹配的权责分配以损失治理能力和治理敏捷性为代价。理想的应急决策是从“实验型”到“敏捷型”。我国新冠疫情中的应急决策从“迟滞型决策”转向“实验型决策”的原因在于中央政府的及时干预和调试,强调了合理的价值追求和与风险匹配的适度响应。因此如何避免“迟滞型决策”和“过激型决策”的出现是需要研究的问题。在常规决策下,由于信息相对充分地方政府即使保守偏好也不会产生严重危害,且有充分时间调整政策。但在动荡的环境下,面临危机尤其是如突发公共卫生事件一样具有弥散性风险的危机事件,在危机早期尽早响应采取遏制措施,在风险趋于稳定时能够及时调整适度响应才是合意的应急决策。应急决策的信息不完备性和时间压力,使得科层制组织和保守的价值偏好的弊端被放大,成为制约风险管理和危机管理的组织因素。中央政府可以对在常态化情境下的常规决策中出现的政府偏离行为进行及时纠偏,而应急决策中的价值保守和行为偏离则具有隐蔽性和严重危害性;一方面地方政府作为危机中的前沿人员需要及时作出反应;另一方面中央政府的信息不对称导致无法及时纠偏。这种偏差会由于危机的不确定性和急速演进而造成严重危害。尤其是源头具有扩散性质的危机如传染病、危险物质泄漏、环境泄漏或恶意谣言等。这些危机与新冠疫情具有相似特征,即这些危机造成的生命、财产或其他直接损失可能在不受任何干预的情况下呈指数增长。应对以上困境需要从信息不完备和决策价值入手,推进危机信息的公开、畅通传递与信息集成应用,完善激励机制与问责机制,引导塑造积极的决策价值导向。首先需保证信息畅通充分,提高一线决策主体的危机感知能力;利用技术治理手段促进危机信息公开,减少地方政府的信息优势和道德风险行为;通畅的信息传递能够确保中央政府及时知晓并在出现偏离行为时干预调适,引导正确的决策价值导向和反应行为。其次,需为积极的价值偏好提供制度基础和能力保障。制度基础需要完善良好的激励机制和稳定的风险问责机制,以风险问责代替风暴式行政问责。虽然行政问责可以在短时间内起到震慑和强有力的引导作用,但这种方式以损害良好的容错氛围、组织信任、公共服务动机和危机学习能力为代价。与行政问责强调危机后寻找责任主体不同,风险问责更重视分析危机中出现的问题,强调在价值、制度和结构方面的危机学习和改进。担当作为、危机学习与危机准备经验都是采取合意决策的重要因素,因此风险问责有助于培养尽早响应、积极作为的应急决策。能力基础强调对官员的风险感知能力、危机应对能力和准备演练能力的提升。地方政府的策略受到其治理能力的约束,其决策行为是基于危机信息、价值偏好和能力约束的理性选择行为,应急决策的执行和有效实施需要依托治理能力底色。本研究主要结论包括:（1）突发公共卫生事件应急决策分析框架的构建和应用需要充分考虑到制度性语境的转换;（2）智能信息集成有助于解决应急决策信息不完备;（3）适当的价值偏好和弹性权责有助于应急决策效能的提升;（4）扁平化的决策模式能够改善传统行政管理机制下的应急决策的效果。同时,结合我国现实国情,本研究分别从推进扁平化决策模式,重塑应急决策价值偏好导向,依托智能信息集成系统改善决策信息不完备,优化弹性赋权与行政问责,以及强化应急法制建设方面提出了具体的政策建议。本研究的创新在于:（1）理论研究方面。基于应急管理、有限理性决策和公共选择等理论成果,按照萃取突发公共卫生应急决策影响核心要素、凝练非常规决策约束条件、分析归纳变量关系的论证逻辑,在现有相关理论分析框架的基础上,从“信息不完备”和“价值偏好”两个维度构建了突发公共卫生事件应急决策机制的研究分析框架,并提出迟滞型、实验型、过激型、敏捷型四类决策模式。（2）实践探索方面。从应急管理的制度视角和应急决策的机制视角对我国突发公共卫生事件应急决策存在的现实问题进行了深度剖析和系统性梳理。探索研究了不同决策主体面临同一危机下的应急决策模式差异并剖析了造成这种差异的结构性和制度性因素,结合新冠肺炎疫情的案例调研和分析,凝练出政府改善应急决策效果的政策路径。