改革开放之后,随着放权让利和分灶吃饭财政体制的推行,地方政府有了自己的行为空间、行为能力、行为权利和行为动机,成为相对独立的行为和利益主体。它与中央政府之间关系不再只是简单的行政隶属关系,而是成为具有不同权力和利益的对等的博弈主体。地方政府不再是简单地按照中央政府指示行事、认真执行中央政府的政策,而是从自己的角度理解和贯彻中央政府的政策,以实现自身利益最大化。随着地方政府具有自己独立的利益需求,其在农地非农化中的行为取向与中央政府发生偏离,中央政府希望将农地非农化规模控制在一个适当的范围内,而地方政府则希望农地非农化规模越大越好。由于以违规方式执行中央政府农地非农化政策,地方政府可以获得额外的收益,因此违规必然成为地方政府的普遍行为方式。实际上,地方政府是主要的土地违法者也证明了这一点。据国土资源部执法监察部门的调查,目前我国80%的违法用地是地方政府行为。凡是性质严重的土地违法行为,几乎都涉及政府。相对于企业违法,地方政府违法的危害性更大,因为它是辖区内土地管理者,承担着保护耕地、维护土地市场秩序等职责,而现在自己带头违反制度,其结果必然是严重损害政府形象、法律尊严及农地非农化秩序的混乱。众所周知,我国人多地少,土地是人类生产生活最基本的载体,18亿亩的耕地保有量关系到国家的经济生态安全、社会稳定以及子孙后代的生存发展。近年来,为加强地方政府土地管理行为、将保障国家土地资源可持续利用的全局性、战略性目标落到实处,2004年和2006年,国家从治本的角度出发采取了两项重大举措,对土地行政管理体制进行了调整:一是改革了省以下国土资源管理体制;二是建立了国家土地督察制度,并连续发布了一系列与之相配套的法律法规,以此规范地方政府的行为。但是,地方政府为实现本地区的率先发展和以地生财及其政绩,在农地非农化过程中,仍然存在大量失范行为:以各种形式变相规避上级政府的规划管制、计划控制和审批管理、土地违法问题日益突出、乃至直接违法批占土地,致使我国的耕地保有量一直处于失控状态,已影响到经济的平稳运行和社会稳定。在一定程度上,地方政府已成为农地非农化过程中违规违法的重要主体。地方政府在农地非农化过程中既充当“裁判员”又扮演“运动员”角色,存在大量失范行为,农民与地方政府之间矛盾激化,造成大量信访案件,农村不稳定因素增加。这就要求地方政府牢固树立服务意识,进一步加强土地管理,完善农地非农化机制,获取土地利用经济、生态和社会效益的最大化,实现社会全面协调可持续发展。文章绪论部分首先介绍了本选题的研究背景、目的和意义;第二部分介绍了农地非农化的基本概念,分析了我国现阶段农地非农化现状;第三部分为文章的重点章节,分析了我国农地非农化的参与主体,重点对农地非农化过程中的政府行为进行了研究,分析了地方政府的失范行为及其危害和成因;第四部分分析了国外农地非农化过程中的政府行为及其对我国的借鉴;第五章引用了实际案例进行了具体分析;第六章提出了地方政府非农化行为的相关政策建议;最后提出了本文的主要研究结论及对未来研究的展望。