我国政府主导实施的退耕还林取得了举世瞩目的生态、经济和社会效益,但随着多年实施,退耕还林政策存在的问题逐步凸显,并面临着来自政策环境、资源环境方面的外部制约。本文以退耕还林政策为研究对象,选取宁夏这一案例地区,采用文献研究、定性分析、比较分析的方法,运用公共选择、利益相关者理论,通过总结宁夏退耕还林政策基本情况,重点探讨了退耕还林政策设计、政策实施两个层面存在的问题及原因,研究了其面临的外部资源环境制约。本文认为,退耕还林政策存在基层落地难、对地方缺乏激励、补助不够科学、规范性与有效性不足、资金管理效能低下、确权颁证未严格落实的问题,其主要原因是与基层实际结合不紧密、对地区差异考虑不充分、组织管理水平不高,同时还面临着耕地资源趋紧、筹资渠道单一、水资源匮乏的外部制约。针对问题和制约,本文提出了具体政策建议和措施,包括政府要积极响应新形势的内在要求,加强生态保护的协调联动、构建层次丰富的生态系统、提高政策措施的可持续性,以及完善政策顶层设计、提高政策实施质量、加强政策组织保障等。