金融监管本质上是对市场不完全性的修正与填补,在市场经济环境下,金融衍生品与金融业务的不断创新、金融发展国际化加强、金融领域风险剧增,金融监管成为宏观调控和经济监督的重要工具。国际金融危机的影响、国际金融市场的波动、WTO开放金融市场的要求、巴塞尔银行协议的约束等外来因素,经济体制改革期间国内通货膨胀与通货紧缩的交替刺激、国内金融市场的发展、金融供需的变化等内在因素对监管水平提出了更高要求。中央监管的有限性,地方中小金融机构与准金融机构的发展使得地方金融监管的需求日益增长。中央垂直管理与地方属地管理是目前我国地方金融监管体制的现实表征,两者均有利弊。严格控制地方金融监管权体现出中央政府对地方金融监管能力的担忧,然而却有违市场发展的内在规律。在金融产品和金融组织的地方化已经成为不可逆转的趋势下,有必要赋予地方政府一定的金融监管权。地方金融监管权的存在反映了地方政府对金融利益的合理性诉求,有助于解决中央金融监管能力不足的问题,是有效防范地方金融风险的内在要求。地方金融监管权是建立在金融监管适度分权的基础之上的,具体表现为金融监管权力及义务在中央与地方之间的划分,即中央政府给予地方政府一定的金融监管权,允许地方政府自主决定地区金融市场的发展规模和结构,使地方政府能够有效地提供当地居民所需要的地方性金融产品和服务。分业监管是对具有监管权的不同机构按照监管功能所做的划分,以确定其职能分工和权限范围。金融监管权集中在中央政府,地方金融由中央监管机构的派出机构依法、独立进行监管。金融分权是分层监管模式的具体表现,即中央政府和地方政府共同享有金融监管权,是金融监管权在央地之间的垂直划分,以确定其权力边界。金融分权包括政府向市场的金融分权以及政府内部不同层级之间的金融分权,前者为金融经济性分权,后者为金融行政性分权。在我国金融体制改革中,政府与市场、中央政府与地方政府之间的关系呈现出反复与非制度化的特征。实际上,改革开放以后,金融体系层面就出现了地方分权化趋势。受1993年亚洲金融危机的影响,我国经济出现泡沫,中央开始对金融市场进行全面整顿。2003年,国务院将农村信用社的管理交由地方政府负责,此后开始根据地方政府财力与金融监管能力将部门金融监管权审慎下放。2010年,十七届五次全会通过《第十二个五年规划的建议》,明确提出完善地方政府金融管理体制,强化地方政府对地方中小金融机构的风险处置责任。2013年11月中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出落实金融监管改革措施和稳健标准,完善监管协调机制,界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任。2014年,《国务院关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见》明确界定了中央和地方金融监管职责和风险处置责任,初步形成了中央和地方两个层面的金融监管体系,金融监管权逐渐由中央专属转化为中央与地方共同行使。与分税制改革主要遵从实用主义的原则不同,地方金融监管权的确立是通过中央政府、中央监管部门、国家各部委颁布规范性文件实现的,通过中央授权,地方政府逐步取得了对本行政区域内的证券公司、信托公司等金融机构,典当行、融资租赁公司等准金融机构的监管权。中央监管机关的分支及派出机构逐步开始与地方政府合作,通过签订备忘录等形式将部分监管职权委托给地方政府。地方金融监管虽然无法摆脱政策性规定的束缚,但是已经呈现出逐步探索的趋势。地方政府积极探索,因地制宜颁布了相关的地方性法规、规章,地方金融监管权的运行出现规范化、法治化的特征。实践证明,在维护金融市场统一性的前提下,中央与地方适度分权能最大限度地消除传统金融监管资源配置所导致的对地方政府的不利状态。尽管我国地方政府对地方金融已经有较大的支配权力,但并不能掩盖中央与地方金融分权的结构性失衡、地方金融监管权力运行不规范等问题。在对地方金融监管权的设置中,需要在服从中央银行权威性的前提下,对中央政府与地方政府的金融监管利益结构进行合理化分配,防止中央与地方金融监管权力结构的失衡与非正当性。地方金融监管权研究以防范地方金融风险、促进地方金融发展、规范地方金融监管权运行、推动地方金融监管制度法治化进程为落脚点。国际、国内金融业的新情况、新变化、新发展深刻地影响到地方金融的发展及地方政府的金融监管决策。解决地方中小企业的融资困难、扩展融资渠道、优化融资结构是地方经济发展中的一大难题。中央政府与地方政府的财政分权客观上促成了地方政府在金融发展中出资人和监管者的双重身份,地方政府成为金融机构直接或者间接的投资者,通过对辖区内金融机构的干预实现区域性金融的发展,地方经济的增长成为地方金融发展及金融监管的主要目标。由于地方政府具有法理上的“政治人”和现实中的“经济人”双重身份,理论中按照公共性的要求以社会公共利益为本位,实践中地方政府无法避开“经济人”理性的支配,无可避免的以追求利益的最大化为己任。如果对地方金融监管权的运行不进行规范性约束,地方政府出资人与监管者身份的重合,必然会导致以融资代替监管,以效益取代安全。如果迫于中央金融政策的压力,或是基于地方金融发展的一时之需,那么地方政府在行使金融监管权时便会脱离已有的规则与程序。由于市场本身并不配置资源,资源配置是由权力主体实现的,权力主体的权利义务不明确,反而不利于金融结构的优化。因此,对于地方金融监管制度的研究不应局限于制度本身的构建或者完善,而是要从权力的本身出发,以权力运行的规范化推动地方金融监管制度的优化。目前,既有的监管理论研究多关注的是地方政府、金融市场以及中央监管的关系,对地方金融监管权缺少系统研究,有必要对地方金融监管权作出理论回应,为地方金融改革提供一个规范的制度框架。文章的写作着眼于地方金融监管权的权力结构优化和权力运行机制的完善,包括地方金融监管权的一般分析、地方金融监管权的基础、地方金融监管权的配置、地方金融监管权的行使、地方金融监管权的控制五章。第一章,地方金融监管权的一般分析,包括地方金融监管权基础概念的界定、地方金融监管权内涵与外延的厘定、地方金融监管权权力来源的解析、地方金融监管权法律构成要素的探析四个方面。准确地厘定与把握地方金融监管权这一范畴是本研究的逻辑起点,因此,本章旨在通过对地方金融监管权进行概念界定,对其分类、法律构成要素、法律依据加以分析,理清地方政府金融监管权的内涵与外延、权力构成与法律渊源,为后续研究的展开提供较为明晰的逻辑前提。第二章,地方金融监管权的基础,包括两个方面:理论基础和实践基础,两个方面环环相扣,缺一不可,为文章的后续研究提供有力的支撑。地方金融监管权的理论基础即中央与地方分权理论,该理论贯穿于地方金融监管权的配置、行使的整个过程,文章从国外公共经济学理论和我国法律思想史两个方面进行了阐述。在介绍和评述国内与国外中央与地方分权理论的代表性人物、重要思想,分析和比较金融监管领域的中央集权、地方自治、适度分权的基础上找出适合我国地方金融发展需求的分权方式。地方金融监管权的实践基础从我国金融监管体制的演进、金融业的改革与发展、地方金融及金融监管的探索三个方面勾勒出地方金融市场的发展与金融监管的现状,结合国外地方金融监管制度的启示,为地方金融监管权制度的完善提供重要的实践依据。第三章,地方金融监管权的配置,包括地方金融监管权配置的价值取向与基本原则、地方金融监管权配置的困境、地方金融监管权与中央金融监管权的界域、地方金融监管权配置的结构与层次四个问题。地方金融监管权的配置是一个动态的过程,是为了实现权力结构的最优化、对权力机构的职能分工及权力主体之间相互关系的调整与界定。对金融监管权进行配置是政府职能化与层次化的需要,也是金融体制改革的必然性结果。地方金融监管权的配置是对地方金融监管权的界域、实现手段、行使、保障和制约所进行的制度性安排,目的在于解决与金融监管权相关的各种利益冲突,形成地方金融监管的法律规范体系。法律在地方金融监管领域的首要任务就是提供规范性指引,也就是对地方金融监管权进行配置,通过对地方金融监管权的配置实现法律对金融监管权的再分配。地方金融监管权的合理配置是明晰监管主体权力与义务,保障地方金融监管权有效运行,维护地方金融秩序的结构性前提,同时也是对地方金融监管权的保障和约束。第四章,地方金融监管权的行使,包括地方金融监管权行使的原则、地方金融监管权正当行使的实体要件和程序要件、地方金融监管权不当行使的种类、地方金融监管权行使的责任。合理配置地方金融监管权的目标在于实现地方金融监管权的高效运行,如何保证地方金融监管权的规范行使是本章的研究重点。权力的行使是权力主体通过权力手段支配权力客体的行为,是将权力的法律上之力转化为实际之力、从静态变成动态的过程,也就是权力的实现过程。地方金融监管权力的行使是权力运行的重要环节,地方金融监管权的行使是地方金融监管权主体代表国家、通过强制性的手段作用于地方金融监管权客体以实现公共利益的行为,包括权力的行使过程,权力行使的结果以及行使后的反馈的三个因素,是动态的演绎,而非静态的描述。地方金融监管权行使的不规范是我国地方金融监管领域存在的重要问题,有必要从对地方金融监管权行使的实体、程序要件和责任追究的研究中寻找问题的根源,找到促进我国地方金融监管权力规范行使的法律制度设计方案。第五章,地方金融监管权的控制,包括地方金融监管权控制的理论依据、地方金融监管权的制约和监督三个方面。任何权力的有效运行,都必须对权力进行合理配置,进而规范权力的行使,最后形成权力的控制体系。防止地方金融监管权的滥用是实现地方金融法治化的根本所在,法治的关键在于形成有效的权力控制体系。地方金融监管权控制的理论依据包括法哲学和经济学理论两个方面,在市场自主、社会自治的前提下,政府的职能、职权受到法律和社会的严格限制和监督。政府具有有限理性,政治权力是一种有限权力,政府权力的运行在目的与手段上是严格受限的,在法治社会,宪法和法律明确划定了权力的界限,地方金融监管权的运行需要受到法律的限制和社会的监督,没有限制的权力,必然会导致权力的滥用。制约与监督是实现地方金融监管权控制的两个基本方式,两种方式反映了两种不同的权力关系,也是两种不同的权力控制制度,反映了两种不同的控权状态,具有不同的控权功能。2017年3月5日第十二届全国人民代表大会第五次会议上,李克强总理作《政府工作报告》,强调抓好金融体制改革,强化农村信用社服务“三农”功能。深化多层次资本市场改革,完善主板市场基础性制度,积极发展创业板、新三板,规范发展区域性股权市场。拓宽保险资金支持实体经济渠道。该报告指明了地方金融改革与发展的方向,并再次证明了地方金融监管权研究的重要性。地方金融监管权力体系包含对地方金融组织内部和外部的双重控制,由社会公共利益代表的地方政府监管、建立在信任基础上的行业组织自治监管以及在市场指引下的金融市场自身的资源优化架构组成,是一个复杂的规则体系。在这个规则体系中,地方政府监管权的合法性受到监管主体职能范围的约束、涉及对他人自由的干涉的价值判断,建立在自由裁量和权力行使规范、正当的基础上。合法性要求权力必须在法律的范围内行使,作为一个规则体系,法律对地方金融监管权的约束开始于权力配置,体现在权力行使中,落脚在权力的控制上。