2006年建设部颁布《城市规划编制办法》第三条明确“城市规划是公共政策之一”,规划学术界展开了有关城市规划与公共政策之间关系的研究和探讨,强调城市规划的公共利益协调工作是公共政策的核心部分。仔细梳理现有的“城市规划体现公共政策属性”的研究,发现城市规划从物质性规划到公共政策的转型停留在“口号”,而规划实践工作仍然考核具体的指标和规划的技术,公共政策的意义被转移而失效。西方公共政策研究表明,实证主义对城市发展问题的解释失效,必须转向“语言”在公共政策制定过程的后实证主义研究,主张通过语言、文本资料、沟通理解公共政策的本质。话语分析理论在后现代思潮的影响下提供了保证公共政策质量的新的分析框架。本文尝试结合公共政策领域的公共政策文本解读和话语分析,关注于城市规划编制成果文本本身,探讨文本中的规划政策信息有没有体现公共政策属性,以及包含的公共政策实效。规划类别选择法定规划中的城市总体规划,研究对象选取国内一线城市中具有代表性意义的广州编制的《广州市城市总体规划(2011-2020)》文本。研究中首先关注“公共政策文本和总体规划文本”的关系,公共政策的语词、语句都有一定的逻辑和范式,而总体规划文本由于过于满足规划法编制要求以及内容的简练,忽视了政策议题从问题到愿景的结构完整性,文本的“公共政策”指导意义是失效的。城市总体规划的公共政策属性难以实现,部分原因归因于内容涵盖繁杂,发现可划分为法定性内容、政策性内容、引导性内容,不同类别的规划政策信息在城市发展过程中代表的是不同的话语作用。为了检验总体规划内容改革的有效性,采用网络问卷的方式围绕政策性内容和引导性内容调查公众的话语反馈,发现公众对“城市总体规划是公共政策”有一定意识基础,但体制的不完善以及没有形成有效的“公众话语联盟”缺乏积极性;企业虽然希望参与到城市建设中,但规划信息的不明晰增加了企业的风险考虑因素。而公众话语和企业话语在国内目前城市规划体系有一定的现实合理基础。城市总体规划的规划本身是统筹城市发展的“方方面面”,但“揽括城市发展的全部”和“权威地位目标”是矛盾的。城市总体规划的规划内容应该简化,区分“刚性”和“软性”才能真正实现城市总体规划的政策属性。城市规划理论和方法是相对滞后的,城市总体规划的改革宜尝试跳出“体制和技术创新”,拓宽城市规划领域的议题。