随着我国经济的高速发展和城镇化进程加快,非建设用地除了为城市提供生产、生活物资,维育城乡生态环境,营造良好景观外,还是城市未来拓展的潜在空间,关系着城市的可持续发展,是城市不可分割的一部分。但城市规模的扩张,对土地的需求日益增加,部分非建设用地被侵蚀,数量大幅减少,功能异化,亟待对非建设用地进行系统性的控制、规划和管理。同时,由于非建设用地涉及林地、湖泊等多种类型,被规划、国土、林业等多部门管理,各个部门编制的规划时常会出现冲突,非建设用地规划也存在现实困难。文章对国内外非建设用地规划方法理论研究和实践动态进行梳理、总结,发现当前对非建设用地的规划较为粗略,与城市发展相脱离,缺乏整体性和可操作性,危及城市的可持续发展。现在各城市正在开展“多规合一”试点,整合形成空间规划一张图,这为非建设用地规划提供了空间基础。应借助这一契机,对非建设用地进行合理规划和布局,转变规划思路,“控用结合”,在生态保护的前提下,把非建设用地控制规划与城市发展相结合,在总规阶段细化非建设用地分类和管控措施,真正把对非建设用地的规划、控制落实在空间上。文章以重庆市蔡家组团非建设用地控制规划为例进行了实证研究。蔡家组团位于重庆市北碚区南部,三面环水一面靠山,拥有嘉陵江、中梁山等丰富的生态资源。为了保护长江上游生态廊道,优化区域空间结构,通过对蔡家组团范围内的非建设用地进行全面梳理和控制规划,更加科学合理和全面高效地利用土地资源,有力支蔡家组团未来的开发建设。一是明确规划目的和规划原则。以生态优先、功能布局适度混合、城乡统筹发展为规划原则。充分分析非建设用地的限制性要素,构建区域生态安全景观格局,对规划范围内的非建设用地进行严格控制和保护,对非建设用地分类进行细化,规划多种可兼容的功能及设施,实现土地功能复合利用,将非建设用地融入城市发展格局,提高土地利用效率。统筹城乡区域,以综合的规划观解析非建设用地在区域生态并注重多尺度协调,从区域、城市、组团等各个尺度入手,在各个层次统筹协调人与自然的关系。二是与城市有机结合,建立控制规划体系。对蔡家组团进行生态敏感性评价,选取工程地质条件、生态敏感度、城市建设条件和政策导向这四个因素,构建评价指标体系。依据生态敏感度评价值的大小,划分为生态敏感性低地区、生态敏感性一般地区、生态敏感性较高、生态敏感性高地区、绝对生态敏感地区,生态敏感性高地区、绝对生态敏感地区主要分布在东部沿滨江区域,西部沿山区域分布有少量的生态敏感性较高地区,其余大部分区域为生态敏感性低和生态敏感性一般地区。在生态敏感性评价的基础上,构建区域生态景观安全格局。首先是理水循山,构建蔡家组团山水格局,根据《重庆市北碚区河道岸线保护与利用规划》,运用Strahler水文模型对蔡家组团范围内的水系进行分级,划分为三级河网系统;基于水系进行山体维育格局构建,形成“西侧一槽谷,中部三丘陵,腹心一台地,滨江一坡地和七崖线的山体格局。然后蓝绿交织,构建蔡家组团生态景观安全格局。以恢复植被、涵养水土、塑造景观为规划目标,以西部天然屏障中梁山为屏,4条上山的廊道作为绿廊迎山,选取“云台观、宝山、皇唐庙-杨家庙和观音岩”四条崖线打造丘崖景观。引水入城,强化生态廊道连接,形成“虎跳溪-汪家滩、马河溪和三溪口”水城相拥的3大生态绿楔。三是控用结合,细化蔡家组团非建设用地分类,分为区域生态保护用地、嘉陵江及其它水体保护用地、农业生产用地、休闲旅游用地、安全防护用地、城市发展备选用地六大类,前五大类为永久性非建设用地,生态敏感度较高,禁止一切集中的开发建设活动;城市发展备选用地为时效性非建设用地,可结合城市发展,在未来转换为建设用地进行合理利用。再对各类用地细分用地小类,进行功能布局,规划兼容性活动和设施。四是分区分片规划,细化管控措施。对北侧临研发办公板块、东侧临自贸区板块、南侧临居住板块、西部沿山用地板块和滨江生态保护板块五大板块进行具体分析,对生态敏感区域进行严格管控,因地制宜布局复合功能,对非建设用地进行合理开发利用。最后文章对蔡家组团非建设用地控制规划特征和非建设用地控制规划经验进行了总结,认为非建设用地与城市是一个整体,两者不可分割,应该从被动保护非建设用地转变为对其保护性利用。通过构建非建设用地和建设用地并重的控制规划体系、规划管理体系和规划实施体系,实现非建设用地与城市结构的有机融合,编制非建设用地控规图则在空间上对其进行管控,建立统一的组织架构,完善规划评估体制,推进非建设用地管理实施。