随着我国经济发展水平的不断提高,社会领域的公平、效率与正义已经受到了更广泛的关注,住房领域的公平与效率问题更是社会焦点问题之一。住房公积金制度是我国住房保障制度的一个重要支撑,能否保证住房公积金制度的公平有效性,是衡量该制度存在价值的一个重要指标,也是该制度能否持续发展的重要保证。本论文以江苏省为例来具体分析住房公积金制度公平效率作用的发挥状况,探讨存在的相关问题,在理论与实证相结合的基础上,探索实现住房公积金公平与效率目标的途径。住房公积金制度的建立有其自身的理论基础,最主要的基石为社会保障思想、委托代理理论、公共物品理论以及政治合法性理论。中外经济与社会发展历程揭示,社会保障思想始终以经济学理论为基础；委托代理理论是制度经济学中契约理论的主要研究对象;委托代理理论是制度经济学契约理论的主要内容之一；某一政治体系需要存在、持续、稳定与发展,政治合法性是其必需的基础和前提。这些理论构成了住房公积金制度存在和发展的理论基础,从不同的角度对住房公积金制度的存在与发展发挥着重要的支撑作用。我国住房公积金制度有其独特的概念内涵、功能属性、运行机制和管理体制,具有保障性、金融性、福利性、互助性、强制性、专用性和准公共物品属性等七大属性,并按照“管理委员会决策、管理中心运作、银行专户存储、财政监督”的原则进行管理。若干年来的运行数据表明,住房公积金制度对经济社会的发展起到了积极的作用。对住房公积金制度公平效率问题的分析首先引入了公平理论和效率理论。机会、起点、过程与结果四个方面的公平才是公平的本质。帕累托效率被认为是考察某一社会体系是否有效率的重要评价标准,但市场失灵导致其无法实现。社会保障的作用在于既弥补市场的缺陷又能改进社会的整体公平程度,因此社会保障制度本身必须是公平有效的。委托代理关系中的公平效率问题直接关系到该制度的存在与发展,有效的委托代理机制是住房公积金委托代理关系的核心问题之一。同时,住房公积金作为准公共物品,承担着相应的住房福利的公平与效率和可持续发展的任务。对于公平和效率这一矛盾体之间孰轻孰重的问题,始终备受争论。在学术领域有公平优先、效率优先及二者兼顾这三种观点。很多国家在实践中都经历了公平和效率之间的政策选择问题,从而形成了公平和效率的四种组合状态：高效率低公平,高效率高公平,高公平低效率和低公平低效率。在各国大量成功失败经验教训的基础上,目前决策领域和学术领域基本都认同公平效率兼顾的价值观点,只有将公平效率协调发展作为经济生活的目标,才能真正实现社会经济高效率和高公平兼得的可持续发展。在此基础上,可以将住房公积金制度的公平效率目标分为三个层次：第一,基本目标是减轻财政负担,保证中低收入家庭的基本居住需要,这一基本目标以效率为先；第二,中层目标是建立多层次住房保障体系,中层目标是对公平和效率的兼顾；第三,终极目标是为改革寻求支撑,提升执政的合法性,这是高效率高公平的集中体现。在理论分析的基础上,通过构建公平性、效率性评价指标,实证分析江苏省公积金制度在资金归集、使用和贷款等方面的公平性和效率性,评价江苏省各地区住房公积金制度公平性和效率性的实现程度。对住房公积金缴存面的公平性分析主要运用了覆盖率、缴存率、缴存比例和基数等指标进行评价；对住房公积金使用上的公平性分析主要通过对资金流动性困境、管理水平情况和收入差距等因素进行分析；对住房公积金的效率考察主要运用覆盖范围效率、配置效率和管理效率等方面指标进行评价。通过实证分析得出住房公积金在起点、机会、过程和结果四方面都出现了严重的不公平和低效率。实证研究描述了住房公积金制度公平效率缺失的具体表象,而公积金的制度设计、治理结构和金融因素等三方面的缺陷是导致公平效率缺失的真正原因：制度设计中的制度定位、法律地位和机构定位存在缺陷；治理结构的委托代理关系中,全权委托、决策委托、运行委托、监督委托和业务委托等均存在问题;公积金管理中心的多中心分散运行、增值渠道狭窄和缺乏专业人才等缺陷阻碍了其金融功能的发挥。种种固有缺陷使该制度逐渐偏离目标,使政府的有效干预变成政府失灵,从原来改革的支撑力量变成进一步改革的阻碍,反而削弱了政府执政的合法性。新加坡、德国和美国等三个发达国家住房保障制度的发展与成功经验值得我国借鉴,用以推动我国住房公积金制度的顶层设计进程,使制度设计更具有科学性和前瞻性。它们积极的启示包括：价值观念影响社会保障制度的模式选择；社会保障制度的发展过程就是公平与效率的权衡过程；建立适合国情的住房保障制度；政府应成为住房保障体系建设的中流砥柱；住房金融制度设计中注重市场化倾向；建立并完善住房保障制度的法律法规。在定量、定性分析和借鉴他国经验的基础上,本文对住房公积金制度公平效率三层次目标的实现路径进行分解和详细阐述。在公积金制度三层次目标中的基本目标实现之后,该制度的改革发展首先需要转变价值观念和功能定位。对于住房公积金制度公平效率目标的中层目标,即建立多层次的住房保障体系,必须通过住房公积金制度的全面改革来实现,必须在该制度的战略定位、法律建设、管理体制、业务机制和资金管理等各方面做出实质性的改革。对于住房公积金制度三层次目标中的终极目标,其实现取决于政府在建立住房保障、实现社会绩效的过程是否承担主导作用。住房公积金制度必须通过政府主导的改革带来经济绩效、政治绩效和社会效益的全面提升,才能为政府的政治合法性提供支持。