农村最低生活保障制度作为一项保障农村低收入群体的社会保护项目,是一项最基本的民生工程,关系到人们的生存与发展问题,关系到社会的和谐发展。随着社会经济的发展,其衡量贫困的标准不断从绝对贫困演变成相对贫困。因而,在制度实施过程中,不仅需要体现贫困的“绝对内核”即维持基本的生理生存的需要,还要体现贫困的“相对价值”即使贫困群体得以受到教育、医疗、社交等其他方面发展的可能,使其有尊严地生活。上海作为早期实施农村最低生活保障制度的城市,制度的发展有目共睹,但目前尚缺乏有效的对于低保工作投入-产出的评估机制,而一项制度运行的好坏,有赖于通过绩效评估来建立正确的价值导向、发现实施中出现的问题,进行合理的调整,为政府进一步完善与执行农村最低生活保障制度提供依据。基于上述目的,本文通过总结现有文献资料的基础上,重点运用相关理论模型,从低保标准的测定、应保率、财政负担率来检验这一制度实施效果,为制度的评估提供一个具有可操作性的方法。本文主要分为五个部分。第一部分导言简要阐述了研究的背景与意义,对相关概念与理论进行了介绍,综述了国内外关于最低生活保障制度的研究情况以及本文的研究方法与框架、创新与不足之处。第二部分则以上海农村低保作为此次研究的对象,介绍了上海农村低保制度建设的历史进程,救助规模、救助水平等多方面内容,并结合比较全国31个省份2013年农村低保救助的实施情况,分析上海目前这一制度的运行状况。第三部分主要分析不同贫困测量方法的优缺点,最终选用改良的马丁法进行低保标准的测算,基于测算出的理论低保标准,运用POVCAL软件得出理论的贫困人口覆盖率。第四部分则讨论财政支持的适度性问题。首先通过测算不同标准下的消费、收入替代率对农村低保保障水平进行比较分析,并观察实行理论标准会给财政造成的负担情况;其次以最优财政支出模型为基础,推导出最优的农村低保支出占财政支出的比例,计算不同低保标准下的财政支出规模与最优财政支出规模的偏差值,分析财政支持力度的强弱。第五部分则是对上文的分析进行总结和概括,并提出相关政策建议。研究发现:上海农村低保制度运行状况处于全国中上水平,低保标准较高,能够保障农村贫困群体的温饱问题,但救助率及财政投入比全国其他省份偏低很多,需要引起注意。从上海自身农村低保发展的角度看,政策的更新速度较快、政策内容较为完善;低保救助规模处于逐年递减状态,中老年人和残疾人是救助的重点人群;低保标准在2010年以后增长幅度较大,而全市农村低保财政支出比例近7年并无太大变化,但部分远郊区县存在地方财政压力较大的现状。在理论标准和实际标准的比较中可知,基本型的低保标准无论是从替代率还是救助效果上都优于实际标准,而发展型低保标准的实现还具有一定距离。两条线的设计更有利于贫困问题的治理,将亚贫困群体包含在内。关于财政支出的适度性问题上,目前上海农村低保的财政投入量不适应于社会经济生活的发展状况,存在一定的救助缺口,故政府应对农村低保财政支持进行调整。基于上述分析,建议科学建立低保标准测算和调节方法,以高低两条线进行扶贫,突出重点保障与兼顾一般发展的需要;建立混合筹资机制,引入社会和市场的途径,合理提高资金的使用率和增值速度,合理分配地方财政分担比例,与财政收入进行挂钩;建立可操作性的政策评估机制,实现对运行效果的实时监控;借鉴西方国家的反贫困经验,完善反贫困就业政策,加快低保的法制建设、完善城乡低保一体化后的政策衔接工作,形成一套系统化的制度体系。