梅特兰(Maitland)将英国宪政话语中的“王权”(the crown)比作“一块可以随手拿来遮盖无知的遮羞布,让我们免于探究那些困难的问题”。1当政府遭遇社会经济问题时,总想采用一种最简单、有效的解决方式。行政审批恰好满足了这样的需求,成为了政府随手而取的遮羞布。虽然语境不同、名称各异,但行政审批已然被世界各国所普遍接受。作为一种政府规制经济的直接形式,行政审批肩负着政府为了提高社会公共利益而对经济实施正当干预的重任。然而,另一方面,行政审批却又使政府公权侵犯私权成为可能。当政府无法扼制其权力冲动时,行政审批权极易被滥用而伤害私权利。由此,世界各国又普遍对行政审批权进行严格限制,视其为应被置于笼中之猛兽。行政审批权配置涉及政府与市场的界限,涉及权力与权利之冲突,是社会经济发展中不可或缺而又难以驾驭的重要制度。以李克强为总理的新一届政府,将中国行政审批制度全面改革作为重要施政目标。在2014年召开的40次国务院常务会议中,有21次会议讨论了“简政放权”,已取消和下放的行政审批事项超300项。加上2013年取消和下放的416项行政审批等事项,新一届政府“在任期内削减1700多项审批权三分之一”的承诺已经提前兑现。2行政审批制度改革是以简政放权为主要措施,涉及行政审批权的取消和下放,其实质就是行政审批权的配置问题,申言之,行政审批制度改革即是行政审批权的重新配置。传统的研究将行政审批权的配置视为政府内部的权力分配,但笔者认为“市场决定论”下,行政审批权的配置更要考量政府行政审批权力和市场自主经济权利之间的分配和界限问题,是以,本文以行政审批权的配置作为研究对象,借鉴经济学的分析方法,希冀为行政审批权的配置提供评价标准,明确哪些权力哪些应当下放、应当保留、哪些又应当取消?同时,检验简政放权是否确有成效。围绕上述问题,本文主要研究了以下内容:第一章,行政审批及其相关概念。本章对行政审批以及与之相关的行政审批制度和行政审批权三个概念进行了深入分析和对比。面对行政审批这一宏大的论述范畴,理清相关概念是进一步研究的前提。行政审批、行政审批制度和行政审批权虽然意义相近,但是各有其不同的涵义,本文的研究以行政审批权为主,却仍难以回避对行政审批和行政审批制度的解构,是以本章是对相关概念的梳理。行政审批是其他概念的基础,因此本章第一部分即展开对行政审批的讨论。笔者认为,行政审批是政府管理经济的基本手段,是一个看似清晰实则模糊的概念,法律、法规规章等规范性文件定义不明,学者们也莫衷一是。行政审批,尤其在行政审批和行政许可之概念上存在诸多争议,但笔者认为行政审批终究需纳入行政许可的范畴,是为概念明晰的方向。本章第二部分讨论了行政审批制度,行政审批制度是行政审批发展的产物,是行政审批按照一定的安排,协调汇聚而成的一系列准则。行政审批制度的产生渊源颇具争议,笔者从不同的历史阶段对其进行了介绍。本章第三部分是行政审批权的讨论,从权力的主体、客体、内容方面对行政审批权进行了详尽的剖析,笔者认为,行政审批权的配置是行政审批制度改革的核心内容。简政放权的问题,实质就是行政审批权的配置问题。第二章,中国行政审批权配置的演变及动因。本章进入到了对中国行政审批制度的历史回顾:以行政审批权的配置为线索,将中国行政审批权配置的历史进程划分为五个各具特色的阶段,并详细阐释了五个阶段行政审批权配置的特点。五个阶段行政审批权配置的变革,反映出中国经济发展逐渐宽松的事实,也呈现出行政审批权配置减少的总体趋势。需要说明的是,训政时期虽在新中国成立以前,但作为战时的特殊时期,其行政审批权配置体现了截然不同的特点,是中国行政审批权配置进程中的特殊现象,因此本章第一节对其进行了充分的讨论。同时,训政时期的讨论也保证了历史研究的完整性,中国的行政审批制度并非新中国后才出现,而是有一定的历史轨迹可寻。本章第二部分是对中国行政审批权配置变动原因的追溯,笔者认为中国行政审批权配置变动与经济发展密切相关,外部环境的影响和中国自身的制度变迁均是中国行政审批权配置变动的重要因素。第三章,中国行政审批权配置中的问题。本章接续了前一章的内容,进一步研究中国目前行政审批权配置中的各种问题。找准病因方能对症下药,行政审批制度的改革需要准确的把握中国目前行政审批权配置的“病因”,使改革真正能够标本兼治。首先,中国依靠地方分权的威权主义体制保持了三十多年的经济快速增长,快速经济增长的背后是中央政府集权的行政审批权配置结构。其次,在经济体制转型时期,服务型政府尚未形成,政府与市场间的权力——权利存在结构失衡问题;第三,行政审批权的合法性问题也值得关注,笔者认为,中国行政审批权配置缺乏有效法律限制,违法配置的行政审批权大量存在;第四,中国行政审批权配置亦难言合理,滥用立法权、评价机制不合理、权责不统一以及重审批轻监管等现象普遍存在;最后,行政审批权缺乏有效监督。在现行的行政法体系下,司法机关对行政审批权错误的纠正难有作为,尤其是无法限制行政审批立法权,这就使得行政审批的监督几乎成为了行政机关的内部事务,而这常常又因各行政机关内部的联系而归于失败。第四章,主要发达国家行政审批权配置及对中国的借鉴。为解决中国行政审批权配置的问题,本章转向了对发达国家先进经验的探寻,他国之昨天犹如中国之今天,类似背景下的制度变迁当可为中国的改革提供指引。本章首先分析了自从上世纪70年代发达国家掀起“放松规制”的改革浪潮,以及金融危机后的审批权重塑。同时,比较研究了美国、英国、日本等西方发达资本主义国家的行政审批权配置模式,发现主要发达国家的行政审批权配置模式呈现一定的规律性,上述国家均体现出了减少行政审批权和加强法律程序性保障的趋势。由此,中国行政审批权配置的改革应当借鉴主要发达国家的先进模式,并应和行政审批权配置的规律性。第五章,行政审批权配置效果的检验机制。本章引出了本文研究的重点,行政审批权配置改革不等于行政审批权的取消,哪些事项应当保留,哪些应当下放,哪些又应当还给市场自主调节,其判断的标准是什么?行政审批权与市场自主权利的界限也许很难给出精确的划分,但通过一定的标准和程序可以使划分更加接近准确。本章第一部分以“市场决定论”为背景进行分析,指出当下行政审批权配置应当向市场倾斜,配置除了考虑公平外还应当主要考虑市场效率。第二部分明确了检验机制的基本形式是法律机制,行政审批权的配置必须法治化。笔者指出,中国目前的行政审批权配置常常是政府内部的自说自话,与法治化进程相悖,须建立起法治化的配置机制和检验机制。第三部分对检验机制的重构提出了建议,以法治化为前提,关键是改变传统的评价思路、评价标准,减少行政审批权的设置,而更多将经济权利交还市场。笔者认为,以“负面清单”为模版的反向评价机制,是今后行政审批权配置的发展方向。另外,当行政审批权侵害相对人合法权益时,需加强由《行政诉讼法》的规定所提供的司法保障。笔者指出,行政审批权配置的传统检验机制是以政府内部评价和内部标准为主的检验,而此种检验又会因内部的上下级关系而归于无效,应当以《行政许可法》和《行政诉讼法》为中心,以市场评价为检验的主要标准,以司法保障为最后屏障,建立起行政审批权配置的法治化检验、评价机制。第六章,中国行政审批权配置的效率标准检验。本章转向市场评价的一个重要标准—效率,实证检验行政审批权配置对市场效率的影响,以评价配置效果。我们首先分析了中外的不同效率思想和效率标准,主要包括帕累托效率、卡尔多·希克斯效率,通过比较不同效率标准的优、劣势,提出以效率为标准实证检验行政审批权配置效果。其次,我们以经济学中的成本——收益分析法为基础,采用一定的经济学研究工具,详尽分析了各层级主体之间行政审批权配置的成本和收益,指出政府进行行政审批权配置时的首要考量应当是配置的效率,有效率的配置才是符合需要的配置。笔者认为,效率标准应当是判断行政审批权配置效果的首先要标准,并且在实践中具有很强的可操作性。第七章,中国行政审批权配置的自由标准检验。行政审批权配置效果的检验应当遵循市场的标准,而市场首先是一个自由的市场,因此本章将行政审批权配置对市场自由的影响作为了检验行政审批权配置效果的标准。本章以行政审批权配置对创业的影响为例,对简政放权的效果进行了实证检验,结果表明,政府对市场准入门槛的降低,将事前审批改为事后审批有效的促进了自主创业和经济发展,这也表明实践中该检验机制的可行性。此外,笔者还指出,依据新供给主义的经济学理论,新常态下的政府与市场不再是对立和博弈,而逐渐走向合作与互补,政府是为市场服务的政府,它既不是“守夜人”,也不是无处不在的干预者。第八章,中国行政审批权配置的重塑。本章是对全文的总结和梳理,并在此基础上对中国行政审批权的配置进行重塑和再造。首先,本章分析了行政审批制度改革中的两个有争议的重要命题,指出行政审批在市场经济中存在的必要性。同时,行政审批权下放并非行政审批制度改革的全部,行政审批权的合理配置才是行政审批制度改革的核心内容。其次,从如何进行合理的行政审批权配置着手,笔者提出重塑中国行政审批权配置的六大原则和路径:第一,改变以凯恩斯主义思想为指导,采用新供给主义经济政策主张。在转型期通过政府的有效制度供给,减少政府的行政权;第二,构建多层次行政审批权配置结构,在政府、社会中间层和市场三者间合理地分配权力与权利,形成三方相互监督、互相促进的局面,改变政府一家独大的权力配置结构;第三,处理好行政审批权的下放,要求中央向地方适度分权;第四,对于行政审批权配置效果的检验笔者亦给出了相关的建议,一是行政审批权配置需要以市场为引导,以市场的自主配置为基础。二是建立起以“成本——收益”为主的法治化评价机制;第五,从集中审批和减少程序两个方面解决多头审批和审批期限过长的问题;第六,完善公民参与行政审批的制度,加大信息公开的力度。综上,行政审批权的配置是中国行政审批制度改革的核心,也是行政审批制度改革的难点。行政审批权的下放、保留和取消,需以市场的效率和自由作为评价标准,从而检验行政审批权配置改革的效果,明确行政审批权的范围。同时,行政审批权的配置过程应当符合法治化进程的要求,构建起以《行政许可法》和《行政诉讼法》为中心的法律机制。唯此,才能真正将行政审批权使用充分,为经济发展提速。