政策性银行是指那些由政府独资、控股或保证,不以营利为目的,为贯彻、配合政府的社会经济政策或意图,在相对特定的业务领域内,直接或间接从事融资活动,充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济调节管理工具的金融机构。1994年,我国国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行相继成立。国务院《关于金融体制改革的决定》规定,中国农业发展银行和中国进出口信贷银行为独立法人。但让人感到困惑的是,国务院的这个文件却对国家开发银行是否为独立法人只字未提。《国家开发银行章程》也只规定“国家开发银行是直属国务院领导的政策性金融机构”,没有提及国家开发银行是否为独立法人。不过根据我国《民法通则》第37条规定,国家开发银行具备法人成立的必备要素,而且从国家政策的规定以及国家开发银行的实际运作和相关法律的真实意图来看,国家开发银行是被定位为独立法人的。但是三家政策性银行具体属于《民法通则》里规定的哪一类性质的法人,我国法律没有规定,它们的章程也没有明示。由于我国的其他法人组织都可以归属于《民法通则》里规定的法人类别,而且不同法人类别的成立要求和运行规则都不尽相同,所以我国政策性银行从成立时始,相关法律的缺失导致其法律定位具有模糊性,这种模糊性导致其法律定位又具有明显的不合理性。这种不合理性对政策性银行的实际运作产生了不良的影响,造成了政策性银行现在的经营和发展困境。根据法人的法定分类和相关理论,政策性银行不属于我国现行《民法通则》里规定的企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人等,因此,必须对政策性银行的法律定位进行理论创新。政策性银行是一种全新的法人,即准企业法人。它具有如下主要特征:政策性和金融性属性;经营方向上政策性和开发性并重;经营目标上注重市场业绩,但不唯利是图;有限参与金融竞争性等。国外政策性银行的成功运作经验表明,政策性银行的成立和运行必须依法进行,而且要从法律上对政策性银行的定位等基本要素予以明确规定。因此,还必须创建政策性银行法,从法律上确定政策性银行的性质、资本金来源及补充机制、业务范围、监管机制、市场退出机制以及法律责任和法律制裁等。