在单一制且地方差异悬殊的大国,省级地方性法规的创制空间有无限制,创制行为的正当性与合法性何在,这是一个值得研究的问题。本文在我国中央——地方立法权限划分的框架中,考察地方立法权的实际运作,分析地方性法规创制条款的表现形态、形成机理及其合法性疑问与正当性基础,尝试提出地方性法规创制空间的法解释方案和法政策措施。论文以实然的描述为起点,以警察领域省级地方性法规为例,着眼于法律规范的权力/利——义务内容,对地方性法规的创制条款进行了梳理分析。在地方性法规中,普遍存在着创制法律规范的需求,存在着创制权力(利)的条款、创制义务的条款和创制责任的条款,其中既有针对上位法未规定事项开展创制规定,也有针对上位法已规定的事项做出的补充与变通规定。在道路交通安全领域,地方性法规创制了行政权力条款,创制了公民、法人等主体的法律义务条款,创制了法律责任条款。部分条款在上位法已有规定基础上扩大了行政主体的范围、行政主体的职权,增设了行政主体的责任,增设了公民、法人等主体的法律义务,增设了处罚的情形、处罚的方式与处罚的种类。在消防安全领域,地方性法规创制了行政主体的行政强制权等权力条款,创制了公民、法人等主体的法律义务条款,创制了公民、法人等主体的法律责任条款。部分条款在上位法已有规定基础上扩大了公民、法人等主体承担的法律义务和法律责任,部分条款对上位法规定的法律义务与处罚规定作出了变通规定。在治安管理领域,地方性法规创制了行政权力条款、法律义务条款与法律责任条款,部分条款在上位法已有规定基础上,增设了针对公民、法人等主体的法律义务规定,并对上位法规定的处罚条款作出了变通规定。在创制性地方立法中,存在部分“超常规”的法律义务与法律责任条款。上述地方性法规创制条款的出现,来源于地方重大而急迫的治理需求,在中央立法无法就前沿问题和地域特殊需求及时提供支撑时,地方人大及其常委会必须履行宪法、组织法上的立法职责,这也构成了其立法权的组织法根据。为了保障地方性法规的合理创制空间,消解地方立法创制法律规范带来的形式上的“法制冲突”,需要在宪法关于中央与地方关系原则规定基础上,优化中央与地方立法权限配置,进一步明确中央与地方各自的立法权限范围,通过适当解释和妥贴适用“地方性事务”这一概念,在制度上拓宽地方性法规的立法空间,通过适当解释“不抵触原则”,为地方性法规创制条款提供合法性依据。本文通过对地方立法客观实践的梳理和观察,尝试为界分中央与地方立法权限提供一种分析的角度和思路,以此推动国家治理能力和治理体系的现代化。