毋庸置疑,分税制财税体制改革以来的近20年是我国地方政府土地财政行为产生和扩张的阶段,也是地区经济发展高度依赖土地财政的时期。然而,地方政府土地财政行为是一种不可持续的短期行为,对社会经济发展产生了显著的扭曲效应,饱受学者与大众的指责和诟病。2014年,中央提出从财权事权划分、税收制度和预算制度三个方面全面推进新一轮财税体制改革,那么,财税体制变迁与土地财政之间存在什么样的关系?分税制财税体制改革对地方政府土地财政行为产生了什么样的影响?在新一轮财税体制改革的背景下,地方政府土地财政行为将发生什么样的变化?是彻底放弃还是策略调整?本研究将在此背景下,基于财税体制改革、土地财政及现代经济理论,构建“财税体制—中央地方利益分配—地方政府行为”的理论分析框架。首先,探究财税体制变迁下,中央地方政府利益格局变化及地方政府所做出的土地利用行为响应,同时理论分析和实证检验财税体制变迁与地方政府土地财政的关系。其次,建立财税体制框架条件下的地方政府利益最大化行为选择模型,从财政分权、税收制度和预算制度三个方面探讨分税制财税体制改革对地方政府不同类型土地财政行为的影响,利用全国省际间的面板数据,对地方政府不同类型土地财政行为及影响因素进行系统深入的实证研究。最后,在此基础上,构建一个地方政府土地财政行为选择模型,探讨新一轮财税体制改革对地方政府不同类型土地财政行为的影响,并据此提出相应的政策建议。本文的主要研究内容与结果有:1.财税体制变迁对地方政府土地利用及土地财政影响分析回顾我国财税体制变迁的历程,分析在不同阶段的财税体制下中央地方政府利益格局变化及地方政府所做出的土地利用行为响应,同时理论探讨财税体制变迁与地方政府土地财政之间的关系,并利用2000-2014年全国省际面板数据,采用面板协整分析和格兰杰因果检验方法,实证检验财税体制变迁与地方政府土地财政之间的关系。2.分税制财税体制改革对地方政府土地财政行为影响分析首先从财政分权、税收制度和预算制度三个方面理论分析探讨,分税制改革以来形成的现行财税体制对地方政府不同类型土地财政行为的影响机理,然后依据理论分析从这三个方面提出5个不同的假说,最后利用2000-2014年全国省际间的面板数据构建计量模型,对地方政府不同类型土地财政行为及影响因素进行系统深入的实证研究,并验证相应的理论假说。假说1.财政分权改革后,中央上收财权下放事权,导致地方政府财权事权不相符,财政压力不断增大,为了弥补财政缺口,地方政府通过土地财政行为预算内获取土地相关税收(土地财政Ⅱ),预算外获取土地出让金(土地财政Ⅰ)和土地融资贷款(土地财政Ⅲ);假说2.租税的不同特性影响了地方政府偏好,使得其偏好土地出让行为(土地财政Ⅰ)大于土地税收行为(土地财政Ⅱ);土地出让金监管力度的加强,也促进了其对土地融资行为(土地财政Ⅲ)偏好的上升;假说3.中央地方税权配置的选择,导致给予地方政府税源多与土地相关,进而影响地方政府税收偏好,使其通过大力经营城市土地,以土地税收行为来获取土地相关税收(土地财政Ⅱ);假说4.预算机制的软约束,导致地方政府预算外收支得不到有力监管和约束,使得其通过土地出让行为和土地融资行为获取预算外的土地出让金(土地财政Ⅰ)和土地融资贷款(土地财政Ⅲ);假说5.预算机制的限制,使得地方政府散失了自由发债的权力,进而只能通过土地融资行为,以隐形的地方融资平台来获取土地融资贷款(土地财政Ⅲ)。3.新一轮财税体制改革对地方政府土地财政行为影响分析首先,从财权事权改革、税收制度改革和预算制度改革三个方面剖析新一轮财税体制改革方案内容,将其与现行财税体制进行比较,重点分析改革前后中央地方财税关系和利益分配格局的变化。其次,基于“财税体制—中央地方利益分配—地方政府行为”的分析框架,构建一个地方政府行为选择模型,尝试对地方政府土地财政行为的特征进行描述,并利用该模型探讨新一轮财税体制改革对地方政府不同类型土地财政行为的影响,最后据此提出相应的政策建议。通过理论分析和实证研究,本文主要得到以下研究结果:(1)财税体制变迁与地方政府土地财政行为分析表明,“统收统支”阶段地方政府没有财政自主权和政治激励,对土地占用较少;“财政包干”制度调动了地方政府发展经济的积极性,使得乱占滥用土地问题突出;“分税制”阶段地方政府以“经营城市土地”获取土地财政收入,导致城市建设用地规模迅速扩张。分税制财税体制与地方政府土地财政之间相互影响,存在双向因果关系,同时二者又存在长期均衡与互相反馈的关系,但这种关系存在着显著的地区差异,全国和东部地区存在长期均衡和互为因果关系,而西部地区只存在长期均衡和单向因果关系。(2)分税制财税体制改革与地方政府土地财政行为分析表明,财权事权的不匹配,导致地方财政压力不断增大,在地区经济增长和晋升压力的迫使下,地方政府通过预算内获取土地相关税收(土地财政Ⅱ),预算外获取土地出让金(土地财政Ⅰ)和土地融资贷款(土地财政Ⅲ)的土地财政行为来缓解财政压力;由于租税不同的特性和地方政府不同的目标效用函数,地方政府对三种土地财政的偏好关系为:土地财政Ⅲ的偏好>土地财政Ⅰ的偏好>土地财政Ⅱ的偏好;税权配置的不合理,使得地方政府税源多与土地相关,进而导致地方政府对土地相关税收过分的偏好,使其通过大力经营城市土地,以土地税收行为来获取更多的土地相关税收(土地财政Ⅱ);预算制度的软约束,使得地方政府预算外收支得不到有力监管和约束,激励地方政府通过土地出让行为和土地融资行为获取预算外的土地出让金(土地财政Ⅰ)和土地融资贷款(土地财政Ⅲ);同时,由于预算制度的限制,地方政府不能够根据需要发行债券,迫使其通过“以地融资”的方式来获取土地融资贷款(土地财政Ⅲ)。(3)新一轮财税体制改革与地方政府土地财政行为研究表明,新一轮改革将从财政关系、税收制度和预算制度三个方面影响土地财政行为。在此改革背景下,地方政府不会彻底放弃土地财政行为,而是根据制度的变化进行行为策略的调整,地方政府土地出让行为将会明显减少;土地融资行为也将会减少甚至消失,转向通过发行地方债来满足融资需求;土地税收行为将会进行调整,转向依靠房产税等土地财产性税收收入,土地财政的主要模式将转向预算内的土地财政收入。(4)依据前文的理论分析和实证结果,提出从以下几方面来治理地方政府土地财政行为:调整中央地方财政关系,匹配地方政府的财权与事权;合理配置税权,构建地方土地财产税收体系;强化预算约束力度,拓宽地方政府融资渠道;完善土地出让制度,调整政绩考核目标。本文在分析财税体制改革对地方政府土地财政行为影响时,没有考虑土地制度、地方政府考核等因素变化的影响,因此如何统筹考虑这些因素,更加全面细致的分析土地财政行为仍亟待进一步研究。另外,由于新一轮财税体制改革刚开始,本研究受限于缺少研究数据,只是运用数理分析方法探究了新一轮财税体制改革对土地财政行为的影响,并没有运用现实数据加以实证检验。因此随着新一轮财税体制改革的推进,后续研究可以运用现实数据进行实证研究。