改革试验七年多来,重庆地票制度在保护耕地、推动城乡协调、促进农村土地制度改革等方面起到了重要作用。同时,由于地票制度尚未完善,在运行过程中存在一些问题。根据现有地票落地数据,截至2015年底,70%以上的地票来源于“两翼”地区,而96%以上地票落地于“一圈”地区;地票交易量(17.29万亩),远大于地票落地量(11.65万亩),这将带来一定社会不稳定因素。基于此,本文立足于完善地票落地政策开展研究。通过梳理地票基础理论、地票政策基础、地票落地流程为研究地票落地政策提供理论基础。同时通过对不同政策评估模型分析,选取自由目标评价模型作为研究模型,并构建“目标评估—主体分析—制度完善”的政策评估框架。现有研究过程和结论如下:一、通过对地票制度目标的分解,建立地票落地政策目标效果评估框架。利用现有地票运行数据进行数据对比和定性分析,发现预期目标中的地票落地量与交易量同步、地票周转速度快、开发商积极使用地票获取土地、耕地质量提高和城乡均衡发展,未实现或未完全实现。二、在对地票落地相关利益主体和主体权利进行阐释的基础上,基于政府、竞拍者、农户及村集体的利益诉求分析其在权利范围内的行为倾向。正是因为这些行为倾向,引发了地票落地量不足、地票周转速率慢、开发商积极性不高、区域发展不平衡、耕地质量不能保障等问题。然而,政府只负责卖地票不保证落地、地票制度只赋予持票人选地权、地票落地未兼顾土地承受能力、耕地直接利益人无复垦验收权以及配套措施与现有地票制度不匹配,主体利益分配不足才是引发上诉问题的根本原因。三、在前文分析基础上,以平衡利益分配为出发点,对地票落地政策进行完善。利用对比分析法,对比不同地区建设用地指标流转实践,在对关键环节进行评价后,提出三种完善思路,一是推行“两端用票”,二是采用“持票准用”,三是对现行地票使用方式进行完善。通过对每种思路优劣分析,笔者建议现阶段采用第三种思路,同时提出完善地票使用方式还需统筹完善地票运行环节的观点。上述分析中,提到配套措施与现有地票制度不匹配问题,可见地票制度不能孤立运行。为此,必须做好地票制度与土地管理制度的衔接,如地票与城乡建设用地增减挂钩政策的衔接,地票与土地利用规划计划管理制度的衔接,地票与农村宅基地管理制度的衔接等。