近年来中国对美投资频频遭遇美国国家安全审查,已自2012年至2017年连续六年成为接受美国国家安全审查最多的国家,并且自2005年以来经由美国总统否决的外国投资全部来自中国;不仅如此,美国还不断插手中国对其他国家的投资,中国对外投资多次因美国国家安全审查而被迫终止。更为严峻的是,美国2018年出台的《外国投资风险评估现代化法案》进一步强化了对外国投资的国家安全审查,这对本就已经面临严苛审查的中国投资而言更是“雪上加霜”。中国对美投资屡遭审查表面源于中国投资可能影响美国国家安全,但背后交织着中美两国在政治、经济、文化等诸多领域的竞争与较量,这也是中国对美投资面临较高国家安全审查风险的根本原因。因此,厘清国内和国际政治经济互动变化对审查的影响对于辨明审查实质和核心风险至关重要,也是本文选择罗伯特·吉尔平的国际政治经济学理论范式——以国家为中心的现实主义为理论基础对美国国家安全审查展开研究的缘由。美国围绕其国家利益构建了外国投资国家安全审查体系,受益于投资自由化时美国较少对外国投资进行干预,而当美国从自由化中相对获益减少、国内经济萎靡不振、国际投资地位变化、与他国间实力差距缩小时,美国出于维护国家利益的初衷就会开始收紧对外国投资的国家安全审查,这在审查依据的修订和审查机构的调整过程中都有所反映。作为审查依据的国会立法、实施细则与指南、行政命令主要内容的更新与不同历史时期美国国家利益诉求的变化息息相关,反映了美国对待外国投资的价值取向以及美国围绕国家利益监管外国投资的真实意图;而审查机构——外国投资委员会的地位提升、成员结构优化、审查权力扩大不仅为美国专业、全面审查外国投资提供了有力保障,而且是维护美国国家利益的必然选择。美国外国投资国家安全审查的国家利益本位已然清晰,其不仅是防止外国投资损害美国国家安全的重要法律手段,而且成为了美国实现其国家利益诉求的重要平台。外国投资与美国国家利益的一致性与冲突性决定了美国在安全审查外国投资中的现实主义立场,即通过在审查中寻求开放投资与维护国家安全之间的平衡来实现美国国家利益最大化。为了达成这一目标,美国设置了自愿为主强制为辅的陈述与申报相结合的“双层”提交机制、适用主体身份与“控制”相结合的“双重”标准甄别外国投资、运用多样化方法处理交易方提交的审查申请。在国家安全风险评估中,美国坚持全面评估外国投资的国家安全风险,一方面拓展法定国家安全考量因素并融合适宜的非法定因素,一方面以个案为基础分析外国投资引发美国依赖他国、技术外泄和渗透风险的可能;当确认外国投资存在国家安全风险时,美国通常不会直接否决投资而会选择与交易方展开积极磋商以寻找减缓风险的措施并在风险可控后批准投资,除非投资呈现出的国家安全风险无法被减缓或交易方主动放弃投资。美国保持审查灵活性固然有助于其实现开放投资与国家安全之间的平衡,但该灵活性又很可能导致审查风险过高而使外国投资者对美国一贯开放自由的投资环境失去信心,为此美国通过设置“双管齐下”的救济机制——国会监督和司法审查来共同保障审查适宜并防止权力滥用对外国投资者合法权益的侵害,既保证了国家安全审查的灵活性为实现国家利益最大化创造了条件,又通过维护外国投资者权益预防了不当审查对美国国家利益的反向克减,是美国国家全审查现实主义本质的具体体现。美国外国投资国家安全审查的运作依托于美国国内和国际环境,这决定了审查必然会受美国国内制度和国际政治经济变革的影响。美国对外国投资的安全审查扎根于美国政治经济社会体系并受其运行状态的影响,国家—市场、国家—社会以及审查部门间关系的变化都会对审查产生影响,涉及党派政治、利益集团、商业竞争、新闻媒体等诸多主体与利益;而国际因素则主要聚焦于国际体系转型与世界经济发展变化对审查的作用,包括国际体系权力转移、国家间互动关系变化、经济全球化、全球经济失衡等。这些国内和国际因素或以游说相关审查主体、引导公众舆论、炒作审查议题等方式直接影响审查,或通过美国全球战略、对外政策、经贸关系等的调整来间接发挥作用;效果包括改变审查功能定位、对象识别标准、风险评估和认定、法定时限、力度和尺度、侧重和倾向等多个方面,并且影响因素之间还会相互影响、彼此制约。审查决定的作出是各种影响因素综合作用的结果,这不仅导致了美国国家安全审查的不确定性较高,而且也是中国对美投资易因审查致损的重要原因。美国一直是中国对外直接投资的主要目的国之一,中国对美投资数额巨大、投资领域敏感度高、投资者多以国有企业为主且投资方式以并购居多,这是中国投资容易引发美国国家安全审查的主要原因;当然,这也与美国修订相关立法不断收紧对外国投资的国家安全审查且对中国投资过于敏感密切相关。为有效提升中国对美投资的成功率并防止海外投资利益损失,中国应从企业和国家两个层面来共同应对美国国家安全审查风险。中国企业在对美投资前应熟悉美国国家安全审查的核心风险及其运作规则、制定合理的投资策略和方案,一旦触发审查,要充分利用审查的现有机制并对相关主体展开针对性游说,以此提升审查通过率。同时,国家安全审查的行政行为本质决定了仅依靠中国企业不足以化解中国投资频遭美国安全审查的困境,中国政府应从建立健全国家安全审查风险预警机制、加快中美双边投资协定谈判和推进中美战略互信三个层面来为中国企业出海美国保驾护航,尽可能防止中国的海外投资利益因美国不当的国家安全审查而受损。外国投资对东道国国家安全负面效应的客观存在是世界各国普遍制定并实施外国投资国家安全审查的重要原因,而美国通过对外国投资实施国家安全审查也确实达到了维护其国家安全和国家利益的目的。但美国对外国投资的国家安全审查存在诸多违反国际投资法原则的做法,如美国要求商务部专门提交中国投资报告、通过设置“例外外国”把中国标记为“特别关注国家”违反了非歧视原则,未向交易方公开审查过程并披露审查决定作出的依据违反了透明度原则,总统的行动和裁决不受司法审查违反了可问责原则等,不仅大幅提升了中国对美投资的国家安全审查风险,增加了中国海外投资利益受损的可能性;而且损害了中美双边投资关系的健康发展,甚至可能对世界投资格局和全球政治经济发展产生不利影响。为此,通过“全景式”研究美国国家安全审查,一方面可以为中国对美投资应对国家安全审查风险提供切实可行的对策建议,另一方面可以通过对美国国家安全审查进行反思和总结,探寻外国投资国家安全审查的内在规律和发展趋势,为中国完善国家安全审查体系提供可采的有益思路,这也是研究美国国家安全审查的价值所在。