村镇银行发展中存在盈利不强、脱农化等现实问题,表面原因是财务性绩效与政策性绩效无法兼顾,内在原因实际是制度定位与市场定位的分歧。但现有实证研究侧重市场定位,即财务性绩效,而制度定位,即政策性绩效方面多为定性分析,较少涉及双重绩效的综合研究;影响因素方面,无论是市场结构还是发起制度方面,涉及村镇银行的研究均较少,鲜有结合市场、制度两方面全面考察村镇银行双重绩效的研究成果。从现实与理论层面看,解决村镇银行制度定位与市场定位矛盾的意义重大。解决这一问题,需构建评价体系,才能考察村镇银行政策性、财务性绩效情况,其次需分析其市场、制度方面的影响,但是无论是市场还是制度要素,其均不是直接对绩效产生影响,而是通过对村镇银行及其控制者的行为产生影响,进而影响村镇银行绩效,因而需要分析现有市场结构下,村镇银行作为一个主体应该怎么去做的问题;发起行制度框架里,国家、股东委托,内外部治理机制下,银行实际控制者是否会去做的问题。最后,分析环境异质性下制度安排的细化问题。沿这思路,本研究考察了研究绩效内外部影响因素的产业组织、公司治理理论,结合村镇银行进入市场、支农的政策性,产品服务化、经营双重性及初创弱小性等等特殊性基础上,修正“SCP”分析法,结合加入国家委托与外部治理的“多任务双层委托代理”模型,构建了“市场——股权——行为——绩效”（S-S-C-P）分析框架,通过广东省数据,运用SPSS软件进行深入的实证分析,主要得出以下结论:（1）绩效评价方面,构建了囊括市场、制度双重定位的绩效评价体系,结果显示村镇银行综合绩效良好但存在地区差异。村镇银行具体的绩效排名结果显示,综合绩效排名较前的为综合实力排名高的地区,以珠三角地区为主,同时,经济发达地区的村镇银行财务性绩效与政策性绩效兼顾得较好,经济不发达地区则双重绩效均不理想,介于发达与不发达地区的村镇银行,双重绩效的兼顾情况并不理想。（2）外部市场方面,村镇银行逐利本性、农村金融市场收益成本不匹配造成脱农化。实证结果显示:财务性绩效方面,市场份额、村镇银行异质性与绩效存在显著正相关,而涉农行为、地方异质性与绩效不存在显著关系;政策性绩效方面,涉农行为、村镇银行异质性、地方异质性与绩效均存在显著相关的关系,而市场份额与绩效不存在显著关系。结果表明村镇银行具有逐利本性,在实力较小的情况下,难以与在位者直接竞争,财务绩效较差,退而求其次按政策对涉农市场经营,但是由于农村金融市场收益与额外成本、风险不匹配,因而涉农行为并不能显著提高财务绩效。此外,即使市场份额不大,村镇银行仍会追求利润最大化,而市场实力的提高、地方经济发展会加剧了这个趋势。但农村金融市场收益提高后,涉农行为同时能提高其财务绩效,从而兼顾双重绩效。（3）发起行制度方面,股东动机有很强的“脱农化”隐患,但政策刚性、外部治理防止了脱农化行为,但内外部治理机制却不利于财务绩效提高。实证结果显示:各类股东占股比例与涉农行为不存在显著关系;财务绩效方面,发起行是否国有与绩效呈显著负相关,各类股东占比与绩效不存在显著关系;政策绩效方面,发起行是否国有与绩效呈显著正相关,各类股东占比与绩效不存在显著关系。结果表明各类股东具有很强逐利性,随着话语权增大,会倾向脱农行为,在政策要求下,不得不进行支农,也有部分股东出于政治目的进行支农。经营中:外部治理及“政治观”的影响下,逐利动机并没有转变为显著的脱农行为。特别是国有发起行受政策影响更大,更多的涉农业务一定程度上降低财务绩效;在发起行独大,管理层多为指派的内部治理下,绩效受发起行影响很大,中小股东却无力抗衡。第一大股东在占比较高的情况下虽然能加强监督,降低小股东“搭便车”所导致的效率损失,使财务绩效提升,同时会利用其话语权支持涉农,但行政色彩弱化了代理权竞争,经理人与监事长利益一致性弱化了内部监督职能,从而造成效率低下。（4）村镇银行绩效具有显著区域差异质性。从经济发展程度绩效的差异性看出,不发达地区的政策绩效显著最高,但是居中地区与发达地区的政策绩效高低不存在显著性;从不同金融服务发展程度的差异性看出,发达地区财务绩效显著高于欠发达地区,但发达地区与居中地区、不发达地区与居中地区的财务绩效差别并不显著。结果显示,政府的政策导向效应并未显示出来,这也是政府下一步的目标,即针对地方的差异性,更细化地制定政策。