近年来,随着经济社会的飞速发展,越来越多的经济发达镇涌现出来。这些经济发达镇有着经济总量大、人口规模大、城市化发展水平高的特点,已经或有能力承接都市圈的部分公共服务职能。但是,在经济飞速发展的同时,受传统上下级政府关系和镇级体制机构设置的束缚,很多经济发达镇的权责体系建设远远低于市场经济的发展需求,导致了公共服务供给水平低、条块矛盾突出、社会治理能力低等一系列问题。为了解决这些问题,全国各地开始进行“强镇扩权”试点改革,赋予经济发达镇与之发展相适应的经济和社会管理职能,构建符合基层政权定位、适应城镇化发展需要的新型行政管理体制,进一步激发经济发达镇经济社会发展活力。按照制度设计,在“强镇扩权”改革中,区政府应按照文件规定,制定明确的职权下放清单,与镇政府做好交接工作,将应放权力完整、顺利地下放到镇政府。而镇政府也要协调组织内部资源,做好纵向与横向的沟通工作,确保有能力承接好上级政府下放的权力。但在实际改革过程中,却出现了纵向部门和横向部门之间的一系列合作难题,如“抛包袱式”强镇、“以放之名,行收之实”、“一呼零应”、“部门孤岛”等。本文的研究问题是,按照政策制度设计本该顺利执行的扩权政策,为何出现了这么多合作难题?什么因素在影响着扩权改革中的政府间合作,这些因素又是通过何种机制造成合作困境的?通过梳理学者对“强镇扩权”改革中合作困境的研究发现,目前对于合作困境的分析仅局限在制度安排的结构性层面,并未将微观领域中个体行动者的行为纳入到影响合作困境生成机制的考虑中,这并不能全面地解释“强镇扩权”中合作困境的生成机制。因此,本文以茂名市电白区沙琅镇为例,通过梳理其“强镇扩权”改革工作,发现其改革工作中所产生的合作困境,然后借鉴“有组织的无序”理论,构建出非对称资源依赖、合法性认同、协商性谈判和规则构建的复杂性四个要素对合作困境的生成机制进行分析,并最终尝试构建出一个“强镇扩权”改革中的合作困境的复杂生成机理。最后,针对沙琅镇“强镇扩权”改革中合作困境及其生成机制,提出厘清权责关系、优化机构设置、加强协同沟通、完善监督机制、提供法律保障等政策建议,希望能为“强镇扩权”改革提供理论依据。