政府既可视为稳定的组织结构也可视为集体行动机制,开放性是考察他者参与政府程度的重要维度,体现为实际界限与理想界限的差距。政府分解为“功能—结构—行动”前后相联的组成部分,任何环节存在着排斥他者情形,都意味着开放性不足。本文从政府建构和政府运行两个方面研究开放性,前者分为功能建构、结构建构和建构人员三个方面,后者分为内部运行、外部运行和要素流动三个方面。从建构来看,统治型政府功能可建构程度低,是完全封闭;管理型政府功能建构程度提高,相对开放,但是民族国家及主权不可建构,导致管理型政府开放程度不足。从内部结构建构来看,统治型政府具有内生性,组织是统治者的统治工具,是等级制和人身依附式私人关系外化,可建构程度低。管理型政府是官僚制组织,具有形式独立特点,法也是官僚制组织的结构实质,具有有限开放性。从外部结构建构来看,统治型政府与社会之间是“父爱式”统治,凌驾社会之上并统御社会,统治关系不可变更,对统治的任何染指都遭到残酷打击。工业社会发生领域分化,管理型政府与社会之间存在治理关系和平等的民事关系,具有较强建构性。从建构人员来看,农业社会建构政府的人数有限,统治者是唯一建构主体,被统治者完全没有建构政府的机会。管理型政府从形式上比统治型政府建构人员范围扩大,其实仍由少部分人建构,是中心群体参与。从运行来看,统治型政府内部运行和外部运行都基于封闭权力展开,信息、人员和物资等要素的流动以单向的封闭为主。管理型政府的内部运行,岗位成了独立王国,分割并封闭了成员行为,其自由裁量具有任意倾向,排斥他者意义解释,开放性不足是官僚文化根源。外部运行中政府运用法律、经济等手段进行治理,是工具理性化的具体化。政府人员按照法定规范作为,拒斥法律之外责任,科学理性的强势逻辑也进一步压缩公民发挥作用的范围。信息、人员和物资的流动受到中心-边缘结构控制,政府以民事主体进行市场交易陷入公共性与私人性之间的矛盾。代议制充分体现了其开放的有限性,即便如此也发生了异化。政府开放性具有一定规律,从根本上受制于社会整体发展状况,反过来政府开放也推动社会整体发展。政府开放程度与人员流动、知识扩散和信息传播存在相关,政府开放程度变动产生的交易成本和机会成本是开放的经济约束。政府开放程度维持在动态的界限范围内,超过或低于界限都破坏社会结构。全球化、后工业化社会的高度复杂性和高度不确定性给管理型政府带来挑战,科学技术呈现出原子化特点,具有无限通约的可能性,个体的行动力不断增强,个体化成为发展趋势,高速流动的要素消解民族国家等共同体边界,全球性的公共行动框架不断拓展,超国家公共性的需求不断增加。物质资源稀缺性减弱缓解了政府开放成本压力,创制性精神成为主要发展动力,多元性挑战同一特点的社会治理,网络技术推动知识扩散和信息传播的均衡化,这些既给政府开放带来了压力,也为形成完全开放的政府创造支撑条件。服务型政府开放建构也要从政府建构和政府运行着手,在“功能—结构—行动”各层面同时展开,以伦理精神统摄多元复杂的矛盾体。集体行动框架由政府“独担”到去中心化的组织“多担”再到个体行动者“同担”。自我是由他者建构,他者对自我建构的越充分则自我越完满,自我越开放越能受到他者建构。因此服务型政府的开放不仅是物理开放和制度开放,还是意识观念的开放和精神心理的开放,整体和个体在伦理精神指引下均实现“意识—行动—体验”的完满一致。