本文通过考察美国《雇员退休收入保障法》(简称《保障法》)的来龙去脉,研究民主决策机制和利益集团压力对私人养老金政策的影响,反思政府与私人养老金市场的关系。美国私人养老金是伴随着工业化大生产而在市场机制促发下产生的一种私人部门自愿性退休收入安排。新政后产业工会和集体谈判的兴起以及税收优惠等因素刺激了二战后私人养老金的快速发展,但与此同时私人养老金中也暴露出许多风险,如投资管理不善、雇员职业流动或养老金偿付能力不足都会使雇员养老金受到损失。于是以肯尼迪-约翰逊为首的自由派民主党政府提出通过政府干预手段来防范私人养老金中的风险,通过制定某些最低标准和再分配性的担保项目保障雇员养老金权益的安全,尽管这些措施能否奏效存在很大争议。以企业雇主组成的保守派利益集团强烈反对政府干预私人养老金,管理多雇主计划的多数工会也反对政府干预措施,因此直到约翰逊任期结束时民主党政府提出的《保障法》草案还未能获得国会通过。以尼克松为首的共和党政府更加同情企业雇主的立场,主张通过某些私人部门机制来解决私人养老金问题,反对诉诸政府干预手段。　　 美国公共政策由立法机构即联邦国会决定。国会参议院劳工委主席贾维茨属于自由派共和党人,他赞成民主党政府在私人养老金上的干预立场。鉴于《保障法》面临着来自总统和企业雇主等利益集团的阻力,贾维茨通过新闻媒体大肆渲染私人养老金风险,发动选民公众对《保障法》的支持,迫使国会保守派做出妥协。钢铁工会和汽车工会也游说国会通过捆绑式立法使得争议最大的公共担保项目被纳入《保障法》,这两个产业工会还争取到慷慨的高水平担保。企业雇主和多数工会迫于州政府干预私人养老金的威胁,不得不同意联邦政府制定《保障法》,同时这些利益集团向国会讨价还价,尽可能争取有利的法律条款。财政部和劳工部在《保障法》管辖权上发生了激烈斗争,国会相关委员会之间也为私人养老金立法权争执不下,但由于国会劳工委立法具有优先于州立法的权力,因此两院劳工委在立法权斗争中获得优势,而参议院财政委和筹款委做出了很大让步,因此《保障法》规定由劳工部、财政部分享私人养老金管辖权,在条款内容上也是不同委员会之间妥协的结果。　　 《保障法》这套争议性很大的干预政策之所以获得通过依赖的是多数决定的无限权威,它反映了新政以来越演越烈的无限民主现象。该法案中几个主要措施的条款制定并没有严格的科学性,而是国会自由派和保守派之间妥协的结果,这导致该法案并不能达到自由派所期望的保障性目标。不但如此,该法案还导致雇主不愿意建立养老金计划或维持已有计划,阻碍了私人养老金发展,导致美国私人养老金覆盖面停滞不前。这部高度复杂的法案实施起来也有相当大的困难,许许多多没有承受能力的小企业不能遵行这部法案的规定,还有很多企业则选择了通过计划转型的方式来规避《保障法》的约束,使得美国私人养老金从待遇确定型(DB)为主转向了缴费确定型(DC)为主,为雇员面临的养老金风险增加了新变数。　　 从理论规范和实证分析两个角度都证明了以自由派为主导的私人养老金干预政策-《保障法》非但不能达到保障雇员养老金权益的目标,反而打击了雇主为雇员提供养老金的积极性、阻碍私人养老金的发展。这是因为私人养老金属于一种非常复杂的市场制度,其中包含着复杂的利益关系,认知局限使得决策者不能制定一套适用于所有计划的有效干预政策,即便多数同意也不能改变这一事实。对私人养老金诉诸政府干预手段会导致公共权力和公共资源成为部门争权和利益集团逐利的对象,特别是担保项目给产业工会带来了不正当的保障特权,而企业雇主等少数群体和普通纳税人的利益则受到剥夺,导致了新的不公平和民主暴政。因此私人养老金问题应该依靠市场机制自发的力量和道德规范的约束力量来解决。