变革时代的不确定性和棘手问题的复杂性,使公共事务治理超越了单独治理主体的能力范畴。在这种背景下,协同治理应运而生,这种治理方式主张多元化的利益相关者以共识为导向共同参与决策制定与协同行动,以集体力量应对复杂的公共问题。作为一种新型治理模式,协同治理在环境保护、公共教育、危机管理等越来越多的公共领域频频出现,并引起了实践者与专业人士的关注。协同治理在实践层面的推进引起了学术界的回应,但相比之下,理论研究远远落后于实践,甚至可以说,我们对协同治理仍然知之甚少。例如,如何在相似性概念丛林中澄清协同治理的含义;如何准确揭示它的运作逻辑,以最大程度发挥其解决公共问题的功效;不同制度环境下协同治理的运作模式和协同效果如何:中国制度环境下,如何才能使协同治理取得成功。这些问题都值得深入探讨,本文试图对上述问题做出回应。协同治理作为一个新兴学术概念,在一定程度上丰富了治理理论谱系。然而,在相关研究成果与日俱增的同时,对协同治理含义的理解仍众说纷纭、莫衷一是。无论是从更好地发挥协同治理在公共事务领域实践功能的角度,还是从学术研究进步的角度,协同治理的含义分析都是一项基础性任务。通过从历时性角度回溯协同治理的实践发展和理论源流,并从语义和学理两个方面剖析协同的内涵,以及比较分析合作、协调等相似性术语,本文把协同治理理解为这样一种制度安排:特定社会条件和制度环境下,多元化的利益相关者(通常包括公共部门、市场部门、社会组织以及社区和个人)以共识为导向通过集体协商形成相互依赖与相互信任的互动关系,遵循共同规则采取行动,处理单个主体力所不逮的公共事务,解决公共问题、增进公共价值。进一步来看,从三个相互联系的视角出发,有助于更好地理解协同治理,即协同治理是确立了治理主体行动方式背景性约束条件的制度安排,是规范治理主体互动模式的关系结构,是多元主体共同参与的开放性决策过程。协同治理的功能与价值蕴含在其运作过程之中,这就要求理顺协同治理的运作逻辑。协同治理的运作逻辑旨在展示协同治理的运作环境、结构与过程,解释影响协同治理成功与否的构成要素和相关变量,并根据环境变化、参与者行为等因素预测协同治理的发展趋势和协同效果。本文以“结构—过程—结果”为逻辑主线,提出了综合性的协同治理运作逻辑框架,即“系统环境—协同过程—协同结果”模型。其中,系统环境是协同治理的现实场域,政治与政策环境、权力与资源结构、社会与文化传统、合作与冲突历史等因素共同构成协同治理的初始情境;协同动因、领导能力、外部压力以及党政角色是系统环境中促成协同治理的驱动因素。协同过程是协同治理的核心环节,是协同治理的参与主体聚集到一起协商、决策并行动以实现共同目标的互动过程。协同治理过程始于主体集聚,治理主体在场的情况下,他们就公共问题、集体行动以及利益预期进行协商,基于共识形成相互信任的承诺协议,并制定问题解决方案和行动规则,最后按照协议的规定协同行动。协同效果是共同目标的实现程度和对系统环境的影响状况。对协同效果的检验与测评就是效果评估,一阶效果、二阶效果、三阶效果构成了效果评估的序列,公共层面、制度层面和个体层面构成了效果评估的层级。为保证协同治理的效果,需要强化监督问责,通过在控制与弹性之间维持平衡、明确权责划分、制定问责标准、创新问责方式来确保参与主体对集体行动、协同机制以及公共利益负责。“实践是检验真理的唯一标准”,协同治理的运作逻辑终需在实践案例中加以检验。虽然协同治理是针对复杂性公共问题产生的变革性与创新性的治理模式,但其具体运行则依存于特定的现实场域,系统环境中的关键变量与各项因素都会对其运行模式与治理效果产生或多或少的影响,从这个角度来看,协同治理又具有特殊性。因此,对不同制度环境下的协同治理案例进行比较分析,探索其运行规律的共性与特性,总结协同治理实践中的经验与问题,对于探索本土化的治理模式显得尤为必要。通过对美国加州海湾三角洲水资源治理项目和中国长三角区域水污染治理项目两个案例进行比较分析,我们发现,两个案例中有值得借鉴的积极经验,如政府部门的积极作用;协同方式的灵活多样;决策模式的协商导向以及互动式的信息交换机制等。然而,中国的协同治理实践也存在一些问题,比如政府部门的垄断性、组织结构的垂直化、决策过程的封闭性以及公共参与的有限性等。协同治理不会轻易实现并取得成功。实践证明,它既受制于系统环境的外部条件,也取决于制度设计等内部因素。因此,探索协同治理实践路径同样需要“内外兼修”:一方面,调整系统环境中的关键变量,创造适合协同治理生长的土壤。另一方面,完善协同治理的制度设计,增强对系统环境的适应性。综合考虑系统环境、协同过程中的关键因素以及中美两个案例的经验教训,尤其考虑到中国制度情境下的适用性问题,本文认为,协同治理的实践路径可以从主体、组织、文化和制度四个方面予以推进。具体来看,在主体路径方面,明确治理主体在协同机制中的角色定位,并促成彼此良性互动。在组织路径方面,推动组织结构从单向度的垂直化线性结构向交互性的扁平化网络结构转变,同时重构组织内部治理主体的相互关系,由控制导向型关系,转变为开放、包容、平等、协商的合作伙伴关系。在文化路径方面,通过培育公共精神,激发社会成员关心公共事务的责任意识和投身治理实践的参与热情。同时,通过积累社会资本,构建社会信任,减少集体行动的交易成本,维护稳定的伙伴关系。在制度路径方面,一方面要完善制度设计,为协同行动提供有力保障;另一方面则要强化过程管理,确保制度设计得以有效执行。理论层面的方兴未艾与实践领域的蓬勃发展,使协同治理成为这个时代的主流话语。但无论对于中国而言,还是从世界来看,它仍尚属新生事物,亦是复杂工程。虽然这个议题仍然存在太多空白,面临诸多难题,但我们相信,协同治理未来可期。