我国现行的土地储备制度是政府或政府授权机构依照法律程序,运用市场机制,按照土地利用总体规划和城市规划,对通过依法收回、收购和征用等方式取得的土地进行前期开发,并予以储备,以供应和调控城市各类建设用地需求的一种土地管理制度,是土地使用制度深化改革过程中的制度创新。从几年的实践看来,土地储备制度的实施对于扶持并深化国企改制、规范土地市场运行、保障土地利用总体规划和城市规划的实现、加速城市更新、促进城市建设、激活房地产市场、增加地方财政收入等方面发挥了积极的促进作用。但是,随着实践的不断深入,各方面问题也不断显现,进一步的理论探讨也随之展开。本文在分析城市土地储备制度的内涵及其功能的基础上,论述了国外城市土地储备制度的发展历程,着重分析了我国城市土地储备制度出现的经济社会背景。在归纳我国土地储备制度的初始目标和功能定位基础上,从实践中土地储备制度的效果和影响与初始目标的偏离现象入手,探讨了偏轨原因,并针对性地提出了分阶段建立多层次的目标体系、建立从中央到地方的法律体系、重构土地收益分配格局、建立有效的土地储备制度运行机制等对策。