准财政活动作为公共支出政策的重要替代和补充工具,在公共政策和公共财政实践中扮演着重要角色,但长期未能进入主流改革议程,在很大程度上源于相关研究的不充分,以致标准化和常态化的计量与报告机制始终未能建立起来。在这种情况下,对准财政活动实施基于良治的管理变得困难重重,准财政活动预算管理改革进展缓慢。基于此,本文基于我国准财政活动管理与预算脱节的现状,旨在设计一套标准化的计量与报告体系,以期支持基于良治的管理,并为准财政活动“纳入预算”或“比照预算”提供基础。准财政活动通常是政府或政府控制的实体实施的一种特殊类型支出活动。与由预算支出加以推动的公共支出政策工具相比,准财政活动没有可见的资金流量,隐蔽性较强,在发展中国家尤其是转轨国家一直未纳入预算的范畴。但准财政活动与公共支出工具一样,同样消耗的是公共资源,起到类似公共支出的作用。因此,从本质上讲,准财政活动是公共支出政策的重要替代和补充工具。准财政活动在公共政策和公共财政实践中扮演着重要角色,是国家实行宏观调控和实现经济、政治和社会目标的工具,并为中国等许多国家普遍采用。在西方一些发达国家(如美国、加拿大等),准财政活动和其它财政活动一样都是政府活动不可或缺的一部分,准财政活动不仅有专门的法律规范,同样也纳入预算管理范畴,准财政活动报告作为预算报告的一部分。我国准财政活动规模庞大,然而相关研究很不充分,尤其是标准化计量和报告体系的缺乏导致基于良治的管理结构化信息不足。良治是准财政活动管理的质量判断标准,基于良治的管理即遵循良治基本原则的管理。按照信息经济学的观点,信息是管理的基础。遵循良治基本原则的管理亟待良好的结构化信息,而标准化的计量和报告体系解决信息的结构化集成,因此设立标准化、常态化的计量和报告体系是实现基于良治管理的基石,对于良好管理至关重要。按照宪法、法律体系的规定,预算要经过立法机关的批准,立法机关批准预算的行为就是法定授权,法定授权是良治的底线。缘于法定授权,一方面,行政部门拥有了广泛的权力,包括难以明确的“自由裁量权”,同时也获得了过度使用权力的机会;另一方面,为防止权力的滥用,公众和政府之间产生的委托代理关系要求代理人就其行为尤其是取得和使用公款的行为做出合理解释并对此负责,这就是受托责任。受托责任是对法定授权的补救机制。政府施政的行为就是履行受托责任的行为,受托责任是良治的核心。为保障和促进受托责任,要求公共账目公开、透明并及时披露,同时公众能够及时、免费获得相关信息,因此透明机制非常重要。透明机制是受托责任的重要保障机制之一,也是良治的关键因素。预见机制和参与机制也是保障问责的两个强有力机制。与透明度不同,预见性强调的是利益相关者需要对政府的所作所为有所预见,只有在资源流量高度预见时才能实现资源的良好配置。而参与机制通过公民的话语权表达和政府回应,不仅可以强化问责,也是形成良好决策的前提。法定授权、受托责任、透明度、预见和参与环环相扣,构成了良治的五项基本原则。标准化、常态化的计量和报告体系信息有利于良治五项基本原则的有效实施。授权机制中人大审批的预算报告包含了结构化的信息;问责机制中委托人和代理人间有要求解释、报告受托责任的权利和义务;透明度更是要求信息及时公开、免费披露;准财政活动管理中加强预见性的一个关键就是建立标准化的计量和报告体系;预算过程中广泛的公民参与有利于信息的完善,体现公众的利益。预算是实现公共管理的核心工具,公共支出管理的所有目标都可以通过良好的预算过程加以实现。基于良治的准财政活动管理要以“纳入预算”或“比照预算”作为有效途径。纳入预算不仅包括把准财政活动写入预算文件(预决算报告),还包括纳入正式的预算过程。纳入预算过程是准财政活动管理改革的优先议程。纳入预算过程需要满足两个前提:结构化信息和良治原则。可见,标准化的计量和报告体系对支持准财政活动预算管理改革也很重要,没有标准化的计量和报告体系信息,纳入预算就是无源之水、无本之木。纳入预算过程是指通过将准财政活动纳入预算的每个阶段,包括预算编制阶段、预算审批阶段、预算执行阶段、预算评估和审计阶段,实现标准化计量和报告体系提供的良好结构化信息与预算过程无缝对接。以指标和报告信息作为申报和批准预算的基础,在预算执行阶段自动监测和追踪指标的实时进度以及偏离目标值的程度,在预算评估和审计阶段对预算执行的结果信息进行常态化分析并提供制式的绩效报告、审计报告,为预算过程进入下一个循环反馈信息。总之,本文致力于三项依次展开的努力:为准财政活动的管理改革建构适当的信息基础——“标准化的计量指标与报告体系”;良好的结构化信息对支持基于良治的管理至关重要;基于良治管理改革的方向在于朝向预算,尤其是与预算过程的对接。围绕这三项内容,本文的研究焦点在于设计标准化的准财政活动计量和报告体系以支持基于良治的管理。本文的主要内容包括以下五个部分:第一部分是问题的提出。“不能计量无以管理”,无计量无管理。本部分首先分析了准财政活动的研究背景和研究意义,指出准财政活动预算管理的重要性。同时在梳理准财政活动国内外研究现状的基础上,分析当前研究的不足在于未能构建标准化、常态化的计量和报告体系,以致准财政活动管理改革滞后和偏差的风险很高。因此提出本文研究的思路和主要内容在于:构建标准化、常态化的准财政活动计量和报告体系,以标准化、常态化的计量和报告体系支持基于良治的管理、支持准财政活动纳入预算。第二部分是理论与现状分析。准财政活动具有瑕瑜互见的特性,其重要作用的发挥依赖于良好的管理,适当的信息是良好管理的基础和“血液”。本部分介绍了准财政活动的内涵和重要性,并对我国准财政活动管理的现状进行概括、分析原因,指出准财政活动妥善管理需要以良好的结构化信息为基础。零碎、散乱的信息不利于有效管理,标准化的计量和报告机制解决信息的结构化集成,因此建构标准化的计量和报告机制当务之急。第三部分是准财政活动标准化计量和报告机制的内容,也是本文的重点。计量是以适当的方式获取相关信息的过程,广义的计量还包括报告和披露,本部分的主要内容是设计标准化的计量和报告体系,具体分为两章:第三章是准财政活动计量指标的设计,第四章是准财政活动报告机制的构建。准财政活动计量指标的设计要满足准财政活动管理的目标、内容以及相关性、可计量性、可解释性等技术标准,因此尝试从总量、适当性、绩效、风险和透明度五个方面设计指标。同时以税式支出、政府贷款担保两种典型的准财政活动为切入点设计具体指标,并对成本指标进行了简单测算或方法说明。报告是将计量信息呈现和披露给相关使用者的过程。准财政活动计量指标体系的信息要以报告为载体进行披露,因此构建制式的准财政活动报告机制不仅有利于解决管理中的技术问题,还便于公众理解,亲善使用者。由于准财政活动类型繁多,设计完整的报表和报告制式非常复杂。第四章同样以税式支出、政府贷款担保为切入点从基本信息、报告内容、报表设计以及评估审计报告、相关说明等方面设计报告机制,并对报告的披露标准和披露方式进行了简要阐述。第四部分是准财政活动计量和报告体系的管理应用。信息的价值在于应用。标准化的计量与报告体系信息在于支持基于良治的管理。本部分首先论证了计量和报告体系的信息对“良治基本原则”的作用,法定授权、受托责任、透明度、预见性和参与的实施机制都离不开制式的报告信息。接着对“对支持准财政活动纳入预算管理的作用”进行了分析,指出准财政活动纳入预算的过程就是将计量与报告信息融入预算准备、审查、执行和评估每个阶段的过程。第五部分是准财政活动管理的国际经验与改革议程设计。预算是实现管理的核心工具,基于良治的管理依赖于纳入预算,因此朝向预算的准财政活动管理改革势在必行。本部分在借鉴准财政活动计量和报告以及预算管理国际经验的基础,指出基于良治的准财政活动管理改革朝向预算的两个有效途径——“纳入预算”和“比照预算”。朝向预算的准财政活动管理改革的优先议程是遵循良治的基本原则并融入预算过程的每个阶段——预算准备阶段、预算审查阶段、预算执行阶段、预算评估和审计阶段。总之,准财政活动作为公共支出政策的重要工具,对准财政活动的妥善管理依赖良好的信息结构。本文在我国准财政活动管理现状的基础上,构建了标准化的计量和报告体系,并论证了标准化的计量和报告体系信息对支持基于良治的管理、对支持纳入预算的作用,最后指出朝向预算的准财政活动管理改革是在遵从良治基本原则的基础上,以标准化的计量和报告体系为前提,以融入预算过程为路径来实现的。本文的主要研究结论有:(1)信息的结构化集成是准财政活动管理的基础。准财政活动作为公共支出政策的重要替代和补充工具,管理与预算脱节的一个主要原因在于缺乏结构化信息,尤其是未能建构标准化和常态化的计量与报告机制。(2)良好的结构化信息依托标准化的计量和报告体系。准财政活动的计量指标可以尝试从总量、适当性、绩效、风险和透明度五个方面设计,标准化的准财政活动报告应包括一些基础性规定材料和定性、定量分析的结果材料,如报表设计、评估和审计、相关说明等。(3)良好的结构化信息对于良治基础的管理至关重要。一方面,标准化和常态化的计量与报告机制信息有利于确保法定授权、强化受托责任、提高透明度、增强预见性和公民参与,因此标准化和常态化的计量与报告机制信息对于支持良治的基本原则至关重要。另一方面,计量信息和预算报告是预算准备、预算审查的前提;指标的实时进度和执行报告反映了预算执行的过程;预算评估和审计更是依赖于信息的质量,评估报告和审计报告反映了预算执行的效果,因此标准化和常态化的计量与报告机制信息对于支持预算管理也很重要。(4)准财政活动管理改革的方向在于朝向预算——“纳入预算”或“比照预算”。朝向预算的准财政活动管理改革的优先议程在于实现准财政活动良好结构化信息与预算过程的无缝对接。将准财政活动融入预算准备和编制中;建立单独的准财政活动预算审查机制;对准财政活动执行过程的合规性以及执行效果进行评估和审计。本文可能的创新在于:(1)由于国内对准财政活动关注度不足,对构建准财政活动结构化信息的研究更是空白,而标准化的计量和报告体系可以解决信息的结构化集成。因此,本文最主要的贡献在于创建标准化计量(指标)和报告体系,以提供结构化集成的信息。(2)信息的结构化集成是管理的基础。良治基础的准财政活动管理高度依赖结构化的信息集成,良好的结构化信息对促进基于良治的管理至关重要。本文在构建准财政活动计量与报告机制的基础上,论证了标准化的计量指标与报告体系信息对“良治基本原则”的作用、对支持准财政活动纳入预算管理的作用。(3)预算是实现公共支出管理的核心工具。准财政活动预算管理改革的有效路径在于纳入预算,纳入预算包括纳入预算过程和纳入预算报告。本文基于我国准财政活动管理的脆弱性,借鉴其他国家的经验,阐明了我国准财政活动预算管理改革的基本内容和纳入预算的运作流程。