信访是指公民通过写信或者走访,向信访部门反映意见、建议或者提出诉求,由国家有关机关依法进行处理的活动。信访制度形成于新中国建立初期,是一项充满中国特色的政治制度。信访制度在其发展过程中曾发挥过重要作用,为人民群众提供了一条制度内的意见、诉求反映渠道,在巩固国家政权、监督政府运作、团结广大群众方面成效显著。当前,作为社会解压阀和稳定器的信访制度,在解决群众问题和维护社会稳定方面仍然发挥着重要作用。但随着中国逐渐进入社会转型期,国家经济体制深刻变革,社会组织结构深刻变动,已有利益格局深刻调整,人民价值观念深刻变化,社会矛盾复杂多发。作为解决矛盾的重要途径,信访渠道涌入大量社会问题,尤其是在征地、拆迁、医疗、教育、环保等方面的信访问题较为突出,挑战着信访部门工作能力。当前在一些地方仍存在损害群众利益的现象,而某些地方信访部门也存在态度敷衍、工作随意的情况,加上一些信访群众法制观念薄弱,导致社会转型期的信访问题十分凸出。面临社会转型期的新形势,信访制度出现了诸多不适应,逐步陷入发展困境,并受到不少批评和指责,甚至有人提出应该废除信访制度。信访制度已经存在60余年,不能因为出现一些缺陷就简单否定,而是应该综合施策积极改革。党的十八大以来,中央对信访改革进行了积极探索,依法信访、剥离涉法涉诉访、网上信访、责任信访等成为信访改革的重要方向。本文以制度变迁理论、合作治理理论作为理论支撑,在分析信访制度相关概念及信访制度发展历程的基础上,研究信访制度面临的困境及原因,又结合当前中央在信访改革方面的重要指示,探索破解信访困境思路。初步研究发现,信访制度已经陷入多重困境,主要表现有:信访功能困境、信访法治之困、信访体制之困、信访案件处理之困。信访陷入困境是由信访制度设计缺陷、法制建设滞后、国家救济体系不健全以及不健康的信访文化等造成。因此,信访制度改革应该着力纠正信访工作误区、完善信访立法、厘清信访功能、合理整合分流信访案件,努力发挥信访调解、网上信访的作用。要想破解信访制度困境,从长远上,国家要从顶层进行设计与改革规划,自上而下推动,这样才能从根本上克服结构性与体制性弊端,避免局部改革的片面性与短期性。