政策联盟、领导与外部事件:中国政策议程影响因素研究

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在中国的政治过程中,面对来自体制内外的各种意见和利益诉求,主要的决策主体(这里主要指有决策权的领导)出于解决突出问题和协调政策联盟间政策诉求的考虑,可能采取多种多样的行为。其中一种重要的行为选择就是设置一定的议程过滤机制。纵观新中国成立以后的决策体制发展可以发现,当面对外部事件的政策压力时,不同的政策联盟倾向于采取自我壮大和跨联盟联合的手段来影响政策议程的设定。但是,不同的领导有着不同的议程过滤标准,甚至同一领导面对不同政策时往往表现出不同的采纳标准。有些时候,政策意见被综合后顺利进入政策议程;有些时候则被迟滞甚至取消。鉴于中国政策议程设置在现实中的变化及其有关理论上的争论,这里试图回答的核心问题是:面对外部事件的压力时,领导会采取什么样的政策议程过滤机制?这种议程过滤机制又为何会发生强弱的转化?什么因素影响了政策议程过滤机制强弱的变化?在对相关文献进行研究的基础上,这里选择了政策联盟、领导和外部事件三个变量来解释政策议程的设置行为。  本文的核心假设是,政策议程过滤机制的强弱主要取决于政策联盟成员的政治地位和活动方式、领导的作用方式、外部事件的类型及其所引发的部门的陷入程度。“政策联盟”(policy coalition)是指,来自不同职位和位置的人,因共同追求一套专门的政策信念体系而在相当一段时间内持续进行合作。对于政策议程来说,政策联盟的作用主要受到三方面因素的影响:联盟成员的政治地位、联盟成员的倡议渠道、政府法制的健全程度。“领导”(policy brokers),主要是指这样一些人,他们的主要任务是在政策子系统内部,把各政策联盟间的冲突控制在合理范围之内,并且探索一个解决问题的较合理的政策方案。领导在政策议程中的作用主要依赖于领导的类型、倡议人的政治身份和领导的政绩观。“外部事件”主要是指受到媒体和公众高度关注的事件和事件的影响,它主要受外部事件类型、政府应对外部事件能力、部门在外部事件中的陷入程度和领导对处理外部事件的成本预期影响。  一般来说,当政策联盟成员的政治地位较高,且该政策领域中的领导有着较强的外部事件处理效率预期时,政策联盟的政策倡议易于进入政策议程;当联盟成员在政策网络中有较强的议程接近能力,但领导在该政策网络中的议程协调能力或意愿较低时,或者联盟较弱而领导的政策议程协调能力或意愿较强时,政策倡议是否成为政策议程取决于外部事件的大小和作用方式;在特定领域,有较大影响的外部事件可以直接导致政策倡议变为政策议程。  为了检验核心假设,本文一方面尝试用实证的方法,在天津市党政机关发放问卷500份。经过计算和分析,回归结果证明了本文有关政策联盟、领导和外部事件对政策议程的不同作用方式。另一方面,使用了比较方法和过程检验的方法详细考察了以下两个案例:(1)大学英语四、六级政策的变迁(1981-2008);(2)黑龙江省6·20特大矿难的处理及相关政策的出台过程(2002)。在回归分析和案例研究的基础上,本文的主要发现包括:(1)新中国成立以后,领导的决策方式在持续转型,领导一人决定政策议程成败的现像在逐渐减少,其在进行决策的时候越来越重视政策联盟成员的作用和外部世界的反映。(2)政策联盟在中国的作用深度和范围还相对较小,并不能单独支撑起某个议程的成败;政策联盟要想充分发挥自身的作用,一方面需要依赖于领导的决策类型,另一方面需要等待适当的外部时机。(3)随着中国经济与社会的发展,重大外部事件频发,各政策议程设置主体对外部事件的容忍度越来越低。这也导致了外部事件在有些领域成为触发政策议程的重要节点。(4)国家(政府)能力对上面三个要素的作用方式有较大影响,当国家(政府)能力较强时,政策议程对联盟因素和外部事件因素较敏感,易于发挥它们的作用;当国家(政府)能力较弱时,政策议程对领导因素因素较敏感。
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