本文从过程与结构相结合的政策分析视角对十个典型的中央社会类公共政策案例进行比较分析,发现部委以及部委之间的竞合行为对于此类公共政策的制定与产出具有十分重要的作用,并归纳出符合中国特点的公共政策解释机制——部际竞合型决策模式。在此基础上,本文基于制度性的理性选择理论,从“制度”与“行动者”两个方面入手建构部际竞合的整体分析框架。从决策过程来看,部委主要扮演四个方面的关键角色:政策问题的识别者与确认者、政策议程的倡议者、政策方案的拟定者与政策合法化的推动者。在不同阶段,部委通过不同的行为影响乃至决定公共政策的制定。从决策机制来看,部际竞合的结果直接影响着中国公共政策的产出,部际竞合的核心在于寻求各部委之间的共识,以获得对公共议题最全面的认知以及最广泛的合力。总体而言,部委在议程设立过程阶段主要以合作为主,其主要形式包括就政策问题进行联合调研和沟通协商等;在政策起草与出台过程中,合作与竞争都非常充分,合作的主要形式包括参与政策方案起草或修改、正式征求政策方案意见、协商沟通具体政策措施、联合上报政策方案等,而竞争则是通过动员或借助地方力量、借助其他部门力量、争取上级领导支持、借助党的报告决议或政府工作报告、坚持不妥协等形式开展。从决策的制度基础来看,决定部际竞合的政府体制主要包括:特殊的“条条”型政治管理体制与党政离合型决策体制——二者分别从纵向上和横向上将公共政策的决策功能往部委身上集中;更为严格的中央官僚体制,包括横向上更细致的部委分工机制和纵向上严格等级的分割型领导体制,这同样使得部委成为公共政策的制定主体,而以部际共识为基础的决策程序,则是促成部际竞合的直接原因。从决策者的资源基础来看,部际竞合之所以能够成立是因为体制造就了部委拥有一项或多项资源。在这些资源当中,职能是最基础且最核心的资源,但在现实的决策体系中,它又绝对不是唯一的关键资源。相较而言,政治资源在决策过程可能扮演着更为关键的作用。除此之外,还存在组织资源、关系资源、知识与信息资源等类型的资源。部委所拥有的资源禀赋的强弱直接关系着部委在政策过程中的话语权、影响力和实质效果,因此,部际竞合受制于资源禀赋。但与此同时,部委所具有的主观能动性也对体制具有反作用,一则行动者可以采用合适的策略来保留并扩展现有资源,二则行动者可以充分利用现有的资源开创出新的资源,从而在部际竞合中处于更加有利的地位。从决策者的能动性来看,部际竞合的动力主要基于一定的行为偏好。一般而言,部委的行为偏好的根本指向是公共利益。然而,由于公共利益是一个抽象概念,具有很强的主观性,部委基于职能定位的行为偏好、认知判断的行为偏好以及官僚私利的行为偏好,对公共利益理解不尽相同。当部委彼此各异的行为偏好相遇时,往往会产生一些政策纠结问题。在部际偏好层面,可将部委所达成的共识理解为各部委的行为偏好在相遇之后经过冲撞、摩擦和联合等多种形式的互动并最终实现的均衡状态。因此,部际偏好的动态平衡非常重要。实现部际偏好的动态平衡,既需要各部委彼此展开充分的竞争与合作,也需要一系列制度约束,这就是部际竞合在“行为者”层面的逻辑基础。综上所述,部际竞合型决策具有参与性、包容性、协商性、平衡性、集中性以及适应性等特征。这一决策机制,有助于激发公共政策制定和优化的活力,有助于约束部委的行为偏好,有助于提升公共政策内容的公益性,有助于形成公共政策执行的合力。但不管这项制度设计的初衷有多美好,如果在现实中的运作出现偏差,不仅会导致其本身的意图未被充分实现,而且还会带来一些负面的影响:一是如果竞合成本过高,会使得政策的产出困境或迟滞;二是如果过于妥协,会使得公共利益未能充分实现或者政策的无效。因此,必须促进良性的部际竞合,抑制恶性的部际竞合。这也就意味着要在机制层面和操作层面同时予以改进。