航运业是交通业的重要组成部分,在社会运行和发展中发挥着极其重要的作用。对航运业的管理,即航政,对维护社会经济的发展和保证航运业良好运行是必不可少的。近代中国航政制度是随着新式航运业传入中国后逐步建立起来的。在这一过程中,围绕着航业的经营管理权问题,在不同的时代背景下出现了列强与中国政府、中央机构与地方机构、政府与商人之间等等不断的矛盾冲突,后人认识中往往只注重航政制度的条文和列强与中国政府的关系,而忽视了中国社会载体内部的矛盾冲突。以武汉为中心的湖北航运业是近代中国航运业的重镇。因此通过梳理近代湖北航政的设置、运作及变革的相关事例与事实,展现近代航政建立的过程、实施的具体情况及演变,可以在一定程度上凸显近代中国社会中权力建设和分配过程中的种种问题以及其产生的影响。近代新式的交通工具轮船伴随西方的坚船利炮一起传入了中国。随着列强对华贸易的繁盛,往来轮船络绎不绝,中国沿海地区的航运业日趋发达。当清政府面对近代航业的管理这一新问题时,选择将其交由外国人控制的海关管理,由此近代中国海关开始兼管航政,并建立了最初的航政管理制度。在湖北最早的近代航政机关则是以江汉关为首的海关。到19世纪末、20世纪初,中国本土近代交通业迅速发展,时人对近代交通的认识发生变化,1906年清政府在中央成立了自主的交通主管机关邮传部,开始逐步收回航政权。在这一过程中,江汉关逐步从航政的主管机关转向了政策的执行机构,重点表现在对航业公会的管理中。由于江汉关控制在外人手中,航政管理中往往存有偏袒外轮的弊端,且由于中央机关对其管理存有漏洞,在政策的实施中弊端丛丛。随着湖北近代航运业的发展,对区域内航运业的管理从单纯的政府命令,逐步建立了自主的航政机关,地方进一步掌握和扩大了航政的经营管理权,其航政的重点在轮船的注册管理上。在20世纪20年代航权收回运动后,地方与交通部关于航政权限的划分矛盾重重,最终湖北地方在争夺中丧失了大部分经营管理权,并进一步转向内河航业经营。此后官商之间围绕着内河航业的经营管理纠纷不断。湖北地方政府以轮船事故的频发为契机,将商营的内河航业代管,航商虽然在航业公会的组织下多次抗议,但最终被迫将轮船归于政府管理,其通过内河航轮监察委员会在一定程度上发挥了对经营的监督作用,维护了自身的利益。湖北官方用行政垄断的方式创立了“商督公营”的模式,其实质是政企一体、政企不分,虽然在经营初期有过整顿,但是由于垄断内河经营产生了诸多的问题。在轮船代管期限满后,政府更是用行政手段强行使官商合营,航商虽然不断抗议,采取不合作的态度,但最终官商合营得以实施,而作为官商之间的组织内河航轮董事会的酝酿和产生,反映了双方不断的博弈交锋。抗战爆发后,面对大量物资和难民,湖北内河航业的特殊经营管理模式在运输中发挥了积极高效作用。湖北内河航业在短暂的官商合营后,由于航线缩短、船只减少等情况,湖北地方政府将船只交还给航商,对内河航业从经营和管理转向了管理监督。战争了导致湖北民营航业几乎丧失殆尽,公营航业也仅能基本维持水上交通,其运行中由于自然环境、时局和自身制度等方面的问题,导致困境重重。由于国民政府战时交通统制政策的实施,交通部航政权进一步加强,而湖北省的航政权则相应式微。抗战胜利后,湖北省公营航业逐步恢复,并通过多方筹措经费、与地方合作、接受敌伪船只等方式迅速壮大。湖北内河航业在经营管理中,试图恢复战前垄断内河航线的情况,遭到了外来和本地民营轮船公司的挑战,最终在交通部的主持下未能成功。湖北公营航业在经营中面临着丛丛困难和弊端,虽经微弱的整顿,但在时局动荡下,未能从根本上解决问题。湖北航政在近代中国时局的巨大变革中,围绕着经营管理权问题,不断产生的矛盾与纠葛是近代中国社会的众多侧面之一,其间形成的特殊的商督公营模式是近代中国历史上罕见的,其所反映近代制度建设与变迁中的官商关系也是值得深思的。